Projekt nowelizacji ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej zakłada, że podatnik, który skoryguje deklarację zgodnie z wynikiem kontroli celno-skarbowej i zapłaci podatek, nie będzie mógł później złożyć ponownej korekty deklaracji, kwestionującej ustalenia tejże kontroli. Dlaczego Ministerstwo Finansów zaproponowało tę zmianę?

Jest ona związana z zachowaniami bardzo nielicznej grupy podatników, którzy często przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego składają ponownie korektę deklaracji, cofając poprzednią, złożoną tuż po zakończeniu kontroli celno-skarbowej. Taki sposób postępowania zaobserwowaliśmy u bardzo nielicznej grupy, około 50 przedsiębiorców, za to bardzo dużych.

Ilu podatników w Polsce może być poddanych kontroli celno-skarbowej?

W zakresie podatków? Kilka tysięcy podmiotów.

Czy w takim razie należy wprowadzać przepisy wymierzone w działania 50 firm, którego skutki odczuje kilka tysięcy podmiotów?

Takie rozumowanie jest błędne. Nie jest tak, że kilka tysięcy podmiotów składa ponowną korektę deklaracji. Mówimy o problemie, który w tej chwili dotyczy ok. 50 firm, a może być szerszy, jeżeli w odpowiednim czasie nie zareagujemy. Jeżeli widzimy problem, to chcemy go rozwiązać. Urzędy celno-skarbowe przesyłają nam sygnały o wykorzystywaniu procedury ponownych korekt do cofania skutków kontroli. Czy mamy czekać, aż skala tego zjawiska będzie bardzo duża?

Wydaje mi się, że to nie jest procedura znana kilkudziesięciu firmom. Wielokrotnie się przecież zdarza, że podatnik woli zapłacić podatek, a następnie ubiegać się o stwierdzenie nadpłaty. Robi tak z prostej przyczyny, by uniknąć odpowiedzialności karnoskarbowej.

Proszę mi wierzyć – przez półtora roku ok. 600 podmiotów złożyło korektę deklaracji, z czego ok. 50 podatników (czyli mniej niż 10 proc.) zastosowało mechanizm ponownej korekty.

Powiedział pan, że podatnicy ci składają ponowną korektę deklaracji przed upływem przedawnienia zobowiązania podatkowego. Po jakim jest to czasie od zakończenia kontroli celno-skarbowej? Bo może i sama kontrola miała miejsce nie na długo przed przedawnieniem?

Nie jest tak, że ktoś koryguje deklarację, a po miesiącu składa ponowną korektę. Najczęściej upływa dłuższy okres. Pewnie dlatego takich przypadków jest niewiele.

Cóż złego w tym, że podatnik ponownie złoży korektę i wystąpi o stwierdzenie nadpłaty? Przecież wcale nie musi dostać zwrotu nadpłaty, to dopiero zostanie ustalone. A do tego czasu zapłacił już należność zgodnie z wynikiem kontroli.

Generalnie każde działanie organu powinno się zakończyć rozstrzygnięciem. Powinniśmy zmierzać do tego, by ostatecznie rozstrzygnąć sprawę. To jest efekt końcowy każdej procedury, czy to podatkowej, czy administracyjnej. Tak powinien funkcjonować system. Albo więc podatnik składa korektę deklaracji, zgadzając się z tym, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo zinterpretował przepisy, albo się nie zgadza i nie składa korekty deklaracji. Wówczas prowadzone jest postępowanie podatkowe, które kończy się wydaniem decyzji. Jeżeli istnieje spór, to powinien on zostać rozstrzygnięty w sposób przewidziany przepisami. Natomiast to, o czym mówimy, to mechanizm obejścia tych przepisów. To pewnego rodzaju taktyka – podatnik koryguje deklaracje, a jednocześnie zakłada, że za jakiś czas złoży ponowną korektę, cofającą skutki poprzedniej.

Nie rozumiem, skąd ten zarzut. Mówimy przecież o sytuacji, w której podatnik zgodził się z organem i zapłacił już podatek.

W takim razie była to zgoda pozorna. Już w momencie składania pierwszej korekty podatnik tak naprawdę nie zgadzał się z ustaleniami organu kontrolującego.

Czy nie jest istotne to, że podatnik, składając korektę, uregulował już zobowiązanie? Przecież budżet państwa nic nie stracił.

Podstawą każdego postępowania, nie tylko podatkowego, jest rozstrzygnięcie. A w sytuacji, o której rozmawiamy, podatnik tak naprawdę nie chce rozstrzygnięcia. Najpierw zgadza się z wszystkimi ustaleniami kontroli, czyli nie ma żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ kontrolujący. A następnie składa ponowną korektę, kwestionującą ustalenia, z którymi się już zgodził.

W moim przekonaniu większym problemem jest odmowa prawa do sądu niż to, że podatnik składa ponowną korektę, która wcale przecież nie musi prowadzić do stwierdzenia nadpłaty.

Proponowane rozwiązanie nie jest szczególne w stosunku do tego, jakie już dziś funkcjonuje. Gdy zostaje wydana decyzja, a podatnik się od niej nie odwoła albo nie zaskarży prawomocnej decyzji, to niejako pozbawia samego siebie prawa do sądu. Ale przecież podatnik nie jest do niczego przymuszany. Może złożyć korektę, a może jej nie złożyć. Jeżeli ktoś składa korektę deklaracji i płaci podatek, to tym samym akceptuje ustalenia organu.

Skąd przekonanie, że podatnik, składając pierwszą korektę, działa z premedytacją?

Jeżeli organ opisuje w wyniku kontroli stwierdzone nieprawidłowości i wskazuje określone przepisy prawa oraz jak je należy rozumieć, to podatnik wie, czy te przepisy mogą budzić wątpliwości, czy nie. I albo składa korektę, zgadzając się z wynikiem kontroli, albo wchodzi w spór z organem.

Dlaczego MF zakłada, że podatnik powinien natychmiast wejść w spór z fiskusem? Przecież może złożyć korektę i zapłacić podatek tylko po to, by uniknąć odpowiedzialności karnoskarbowej. Albo żeby móc uzyskać z urzędu skarbowego zaświadczenie o niezaleganiu z podatkami.

Nowe rozwiązanie nie dotyczy bezpośrednio tego problemu. Jeżeli podatnik jest przekonany, że wynik kontroli celno-skarbowej jest błędny i ma na to argumenty, to nic nie stoi na przeszkodzie, żeby podjął spór z organem, który zakończy się rozstrzygnięciem bez ustalenia należności.

Ale bez zaświadczenia o niezaleganiu z podatkami przedsiębiorca nie ma co myśleć o stawaniu do przetargów.

Dziś również startujący w przetargach muszą zapłacić podatek, aby uzyskać takie zaświadczenie.

Tyle, że teraz skutki ich decyzji będą dalej idące. Przedsiębiorcy będą musieli w ciągu 14 dni zdecydować, czy zapłacić podatek i móc uzyskać zaświadczenie o niezaleganiu, ale za cenę braku prawa do sądu, czy nie zgodzić się z wynikiem kontroli celno-skarbowej i wejść w spór z fiskusem, za to bez możliwości udziału w przetargach.

Sam wynik kontroli nie decyduje jeszcze o tym, że jest zaległość podatkowa. Na to wskazuje dopiero decyzja. Pani pytania zmierzają do tego, żeby pokazać korelację pomiędzy prawem podatkowym a prawem zamówień publicznych. Ja natomiast chciałbym mówić tylko o tym, co jest w projekcie nowelizacji ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i jakie jest uzasadnienie tej nowelizacji. Przeanalizowaliśmy problem i pokazujemy, że jest on niewielki, dotyczy 50 firm.

Mówimy o rozwiązaniu wymierzonym w działania 50 firm, którego skutki mogą odczuć tysiące firm startujących do przetargów. Zostaną one postawione przed decyzją, które będą musieli podjąć w 14 dni. Jeśli zapłacą podatek, pozbawią siebie samych prawa do sądu. A nie mogą nie zapłacić, bo nie wystartują w przetargach.

Podniosła pani kwestię 14-dniowego terminu na złożenie korekty. Może warto rozważyć jego wydłużenie. Niezależnie od długości okresu przewidzianego na złożenie korekty, patrząc systemowo, czy dobre jest rozwiązanie, w którym podatnik składa ponowną korektę, by cofnąć skutki kontroli? Moim zdaniem, nie jest to dobre rozwiązanie.

Pięcioletni okres przedawnienia zobowiązań podatkowych nie jest tylko dla organów podatkowych. Jest także dla podatnika. Jeżeli zapłacił on podatek, a w czwartym roku okaże się, że zrobił to niesłusznie, to powinien mieć takie samo prawo ubiegania się o zwrot nadpłaty, jakie ma organ, żeby domagać się zapłaty nieuregulowanej daniny.

Podatnicy mają 5-letnie prawo do korygowania deklaracji, jeżeli nie było kontroli. Jeżeli natomiast doszło do niej, wówczas prawo do korekty zostaje ograniczone. Nie jest już tak, że nie znamy stanu faktycznego, nie zgromadziliśmy dowodów, nie przeprowadziliśmy odpowiednich procedur. Wszystko to już wiemy. Przychodzi czas, żeby sprawę rozstrzygnąć. Proszę zauważyć, że jeżeli ktoś po roku czy dwóch składa ponowną korektę, to trzeba znów poświęcić czas, żeby przeprowadzić postępowanie i zająć się problemem, który już dawno powinien zostać rozstrzygnięty.

Jak to znów? Przecież wcześniej postępowanie nie było wszczynane. Była tylko kontrola, a podatnik zgodził się z jej wynikiem.

Jeżeli jednak po pewnym czasie podatnik złoży ponowną korektę, to trzeba będzie znów zająć się sprawą, zamiast reagować na bieżące nieprawidłowości.

Przecież jest już wynik kontroli, z którego wynikają ustalenia organu kontrolującego. Jest w nim jasno napisane, za jaki okres podatnik źle rozliczył się podatku i na czym te nieprawidłowości polegały. Co tu więcej badać?

Czasem podatnik zgłasza nowe dowody, co ma wpływ na ocenę stanu faktycznego. Poza tym to nie jest tak, że po dwóch latach wszyscy pamiętają dokładnie całość rozstrzygnięcia. Trzeba te osoby na nowo zaangażować, powołać zespół, który będzie musiał się z aktami ponownie zapoznać. To pochłania dużo czasu i energii i wpływa na ekonomikę samego postępowania podatkowego.

Czy ceną za oszczędność czasu i energii urzędników, którzy potwierdziliby w postępowaniu wnioski z wyniku wcześniejszej kontroli, ma być pozbawienie podatników prawa do sądu?

To nieprawidłowa teza. Jeżeli podatnik nie zgadza się z wynikiem kontroli, to ma prawo czekać na decyzję kończącą postępowania podatkowe i z tą decyzją pójść do sądu. Nie jest to więc kwestia tego, czy podatnik ma prawo do sądu, czy go nie ma, tylko w którym momencie może sobie wybrać skorzystanie z tego prawa. Mówiąc krótko, podatnik sam chciałby decydować, w którym momencie chce wszczęcia postępowania podatkowego w jego sprawie. A przecież zasadą jest to, że postępowania są wszczynane z urzędu, a nie na wniosek podatnika.

Może wcale nie chce wszczęcia postępowania z wygody, tylko z innych powodów, bo np. w okresie, który upłynął od zakończenia kontroli celno-skarbowej, ukształtowała się linia orzecznicza wskazująca, że organ nie miał jednak racji.

Ale przecież, gdyby była wydana prawomocna decyzja, a następnie ukształtowała się odmienna linia orzecznicza, również nie byłby to powód do uchylenia decyzji. Projekt nowelizacji zakłada natomiast, że jeżeli z orzeczenia sądu bądź Trybunału Konstytucyjnego będzie wynikać odmienna wykładnia, to podatnik będzie mógł złożyć ponowną korektę deklaracji.

Doskonale wiemy, że nie będzie to orzeczenie w jego indywidualnej sprawie, bo składając korektę, podatnik zamknie sobie drogę do sądu. W jego sprawie więc orzeczenie już nie zapadnie.

Projekt nowelizacji zakłada, że podatnik będzie mógł złożyć ponowną korektę w dwóch przewidzianych wyjątkach od zakazu ponownej korekty deklaracji, jeśli „ustalenia kontroli celno-skarbowej zawarte w wyniku kontroli były oparte na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową orzekł Trybunał Konstytucyjny”. Takie orzeczenie nie musi być wydane w indywidualnej sprawie, ale w zakresie konkretnego przepisu prawa, na podstawie którego wydano decyzję.

A jeżeli po zakończonej kontroli podatnik zorientuje się, że wykładnia organów podatkowych (dyrektora KIS) jest inna, niż wynikało z wyniku kontroli w jego sprawie, że jego konkurenci otrzymują odmienne interpretacje? Dlaczego podatnik nie mógłby złożyć ponownej korekty? Czy jedynym powodem ma być to, że wcześniej złożył już korektę zgodną z wynikiem kontroli?

Tak samo byłyby, gdy w sprawie została wydana decyzja administracyjna, a podatnik nie odwołałby się od niej. Zmiana linii orzeczniczej czy wykładni dyrektora KIS nie powoduje, że organ uchyla swoją decyzję. 

Ministerstwo Finansów chce, aby podatnicy, którzy zaakceptują wynik kontroli celno-skarbowej i skorygują deklarację oraz zapłacą podatek, nie mogli składać ponownej korekty, kwestionującej ustalenia kontroli. Dziś podatnicy mają do wyboru dwie możliwości. Albo korygują deklarację i płacą podatek, a następnie składają ponowną korektę i – po uzyskaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nadpłaty – zaskarżają ją do sądu. Albo – to druga możliwość – od razu nie zgadzają się z wynikiem kontroli, wskutek czego wszczynane jest postępowanie podatkowe kończące się prawomocną decyzją, a podatnicy skarżą ją do sądu. Dlaczego podatnicy wybierają pierwszą możliwość?

Z kilku względów, ale moim zdaniem głównie dlatego, żeby uniknąć sankcji karnoskarbowych.

Na łamach DGP pisaliśmy, że podatnik, płacąc od razu podatek, unika tej odpowiedzialności. Jeden z doradców zwrócił nam jednak uwagę, że jeżeli podatnik ponownie skoryguje deklarację, a następnie przegra w sądzie spór o stwierdzenie nadpłaty, to również grozi mu sankcja – z tym że nie za uporczywe niewpłacanie podatku (art. 57 kodeksu karnego skarbowego), ale za podanie w skorygowanej deklaracji nieprawdy (danych niezgodnych ze stanem rzeczywistym) i narażenie w ten sposób Skarbu Państwa na nienależny zwrot podatku (art. 76 k.k.s.).

Prawdę powiedziawszy, nie słyszałem o sprawach karnych podatników, którzy złożyli powtórną korektę deklaracji. Wydaje mi się, że nie byłoby podstaw do pociągania do odpowiedzialności karnej z tego tytułu.

Dlaczego?

Wspomniany przez panią art. 76 k.k.s. mówi o wprowadzeniu w błąd organu podatkowego. Trudno mówić o wprowadzeniu w błąd w sytuacji, gdy organ doskonale wszystko wie, ponieważ sam przeprowadził kontrolę celno-skarbową i wydał wynik kontroli. Gdy zatem uruchomiona zostanie procedura stwierdzenia nadpłaty, to organ może na podstawie własnych informacji, którymi dysponuje, zdecydować, że nadpłata nie przysługuje. Jak więc miałby zostać wprowadzony w błąd?

Jakie, pana zdaniem, będą konsekwencje planowanej zmiany?

Myślę, że inne, niż zakłada Ministerstwo Finansów. Podatnicy nie będą korygować deklaracji, żeby nie odciąć sobie drogi do sądu.

Może MF tak właśnie zakłada: jeżeli, podatniku, z nami się nie zgadzasz, to toczmy spór na normalnych zasadach. Idź do sądu, a nie koryguj deklaracji po to tylko, żeby za chwilę ponownie ją skorygować.

W normalnej sytuacji faktycznie powinno to tak wyglądać.

A mamy sytuację nienormalną?

Znów wracamy do kwestii odpowiedzialności karnoskarbowej, która jest w Polsce dość specyficzna.

Dlaczego?

Ponieważ organy chcą karać za uszczuplenie zaraz, niemal automatycznie po tym, gdy wydadzą decyzję określającą zobowiązanie podatkowe. Jako podstawę podają art. 54 lub art. 56 k.k.s. Oba przewidują grzywnę, a nawet karę pozbawienia wolności. Pierwszy – za nieujawnienie przedmiotu lub podstawy opodatkowania, drugi za podanie w deklaracji nieprawdy lub zatajenie prawdy. Podatnicy najzwyczajniej w świecie boją się takiej odpowiedzialności. Dlatego wolą zapłacić podatek, a dopiero potem wchodzić w spór.

A co z odsetkami od zaległości podatkowych? Przecież podatnik, który nie zgodzi się z wynikiem kontroli i zaskarży do sądu decyzję określającą zobowiązanie podatkowe, nie naraża się na odsetki. Nawet jeśli złoży skargę do sądu, to wcześniej i tak musi zapłacić podatek wynikający z prawomocnej decyzji (musi zostać ona wykonana).

Jeżeli jednak ureguluje zobowiązanie zaraz po kontroli (albo nawet w jej trakcie), to odsetki nie będą mu biegły również za czas trwania postępowania podatkowego. Czasem jest to kilka miesięcy. Podatnicy wolą czekać na decyzje organów pierwszej i drugiej instancji bez obawy o to, że w tym czasie biegną im odsetki za zwłokę. Nadal sądzę jednak, że główną ich motywacją jest chęć uniknięcia sankcji karnoskarbowych.

Pisząc o tym pomyśle w DGP, nazwaliśmy to wprost szantażem. Czy pana zdaniem również należałoby to odbierać jako szantaż?

W mojej ocenie z szantażem mamy do czynienia już teraz, tzn. na gruncie obecnie obowiązujących przepisów.

Jak to?

Ponieważ już teraz mówią one, że jeżeli podatnik skoryguje deklarację, to nie będzie musiał obawiać się odpowiedzialności karnoskarbowej. W moim przekonaniu jest to pomieszanie instytucji – karania i poboru podatku. W efekcie kończy się to odebraniem podatnikowi prawa do obrony.

Szantaż nie do końca chyba okazał się skuteczny, skoro podatnicy najpierw korygują deklaracje (po to właśnie, żeby uniknąć odpowiedzialności karnej), a następnie składają ponowną korektę.

I dlatego proponowana jest zmiana – żeby wzmocnić nacisk na podatników, by zapłacili podatek, odcinając sobie zarazem prawo do sądu.

Czy jest to dopuszczalne?

Niestety takie podejście narusza zasadę demokratycznego państwa prawa. Państwo nie może stawiać podatnika przed alternatywą: albo korzystasz z prawa do obrony, albo dajemy ci gwarancję niekarania, choć zapewne, gdybyś poszedł do sądu, to sąd by cię uniewinnił.

Bo podatnik mógłby w sądzie wygrać?

Nawet przegrana w sądzie administracyjnym nie musi pociągać za sobą odpowiedzialności karnej. Należałoby bowiem wykazać winę podatnika. A przecież zdarzają się sytuacje, w których sąd powszechny nie wydaje wyroku skazującego, mimo że podatnik niewłaściwie rozliczył podatek, np. zapłacił PCC od obrotu nieruchomościami, zamiast VAT. Powodem uniewinnienia jest brak winy podatnika. Tak więc „marchewka” w postaci braku odpowiedzialności karnej w zamian za korektę deklaracji i zapłatę podatku wcale nie musi okazać się „marchewką”.

MF uzasadnia zmianę tym, że „jedynym powodem złożenia przez podatników ponownej korekty deklaracji jest cofnięcie skutków kontroli. Nie przemawiają za tym żadne nowe okoliczności ani nowe dowody”. Zastanawiam się, cóż jest nagannego w tym, że podatnik ponownie składa korektę deklaracji.

Mam wrażenie, że celem jest wyłącznie odcięcie podatnikowi prawa do obrony. Wskutek tej zmiany podatnik zostanie postawiony nawet w gorszej sytuacji, niż gdyby nie odwołał się od decyzji. Bo wtedy zawsze jeszcze ma szansę na wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności. Jeżeli natomiast zgodzi się z wynikiem kontroli, to całkowicie odetnie sobie drogę do obrony. Jeśli spróbuje złożyć ponowną korektę, otrzyma zawiadomienie o jej bezskuteczności . Takiego zawiadomienia nie będzie można w żaden sposób wzruszyć ani zaskarżyć.

Jaką stratę finansową ponosi budżet państwa w sytuacji, gdy podatnik złoży ponowną korektę deklaracji? Przecież budżet państwa i tak dostaje podatek, a spór, który później się toczy, jest już tylko sporem o nadpłatę. Podatnik nie musi go wygrać.

Jedynym obciążeniem dla organu wydaje się konieczność rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Po prostu trzeba napisać decyzję odmawiającą stwierdzenia nadpłaty. To wszystko, żadnego innego obciążenia nie widzę.

MF uzasadnia, że zmiana ma dotyczyć wyłącznie największych firm.

Z czego miałoby to wynikać?

Z tego, że w praktyce kontrole celno-skarbowe są przeprowadzane u największych podatników.

Z żadnego przepisu to nie wynika. Kto zagwarantuje mniejszym podatnikom, że kontrole celno-skarbowe będą ich omijać? Ponadto, proszę zauważyć, że pojęcie dużej firmy może być iluzoryczne. Właścicielem nie musi być od razu Bill Gates, może być nim milion małych akcjonariuszy. Nie jest więc prawdą, że mali nie odczują zmiany.

Co jest więc faktycznym jej powodem?

Fiskus chce mieć po kontroli zamkniętą sprawę. Chce, żeby podatnik zapłacił należność i nie miał już odwrotu. Ale spodziewam się, że skutek będzie odwrotny – że podatnicy nie będą łatwo godzić się na ustalenia kontroli w sytuacji, gdy będą przekonani co do swojej racji.

Czyli że nie będą składać korekt?

Tego się spodziewam.