Skarbówka sięga teraz po inne sposoby na to, żeby nie dopuścić do przedawnienia podatków

• coraz mniej jest decyzji odwoławczych w tym zakresie, co może być rezultatem albo mniejszej liczby decyzji wydawanych w I instancji, albo tego, że coraz mniej podatników się od nich odwołuje;
• maleje liczba skarg do sądów na instrumentalne wszczynanie postępowań karnych skarbowych i maleje wartość przedmiotów sporu w tym zakresie;
• maleje liczba orzeczeń, w których sądy (wojewódzkie oraz Naczelny Sąd Administracyjny) oceniły, że postępowanie karne skarbowe zostało wszczęte instrumentalnie, ale zarazem maleje liczba orzeczeń, w których sądy uznały, że postępowanie karne skarbowe nie zostało wszczęte instrumentalnie – trudno więc o jednoznaczny wniosek w tym zakresie;
• maleje wartość przedmiotu sporu w sprawach, w których sąd ocenił, że postępowanie karne skarbowe zostało wszczęte instrumentalnie, wskutek czego uchylono decyzję organu (wyrok był niekorzystny dla organu);
• rośnie, i to poważnie, liczba skarg, które nie zostały rozpatrzone przez WSA lub brak jest uzasadnienia orzeczenia sądu (z 54 w 2022 r. do 404 w 2024 r.).

Te ostatnia liczba nakazuje powściągliwość w ocenach, choć ogólna tendencja jest wyraźnie zauważalna – udało się powstrzymać zapędy fiskusa w instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnych skarbowych.

Udało się ujarzmić fiskusa w instrumentalnym działaniu

To głównie efekt wytrwałości podatników (i ich pełnomocników) w dochodzeniu swoich praw. Skutkiem ich wieloletnich sądowych batalii była uchwała NSA z 24 maja 2021 r. (sygn. akt I FPS 1/21). NSA stwierdził w niej jasno, że sądy administracyjne powinny badać, czy w danej sprawie skarbówka faktycznie sięgnęła po ten przepis tylko po to, aby nie dopuścić do przedawnienia podatku. I sądy faktycznie to robią.

Skarbówka ma inne sposoby na wstrzymywaniu biegu przedawnienia

Czy rzeczywiście jest więc powód do zadowolenia? Doradcy podatkowi, których o to spytaliśmy, zachowują sceptycyzm. Z ich obserwacji wynika, że skarbówka znalazła inne sposoby, by nie dopuszczać do przedawnienia w ustawowym pięcioletnim terminie.

– Do typowych działań tego rodzaju należą m.in. przesłuchania świadków – najczęściej własnych pracowników – dotyczące drugorzędnych kwestii, a także wcześniejsze wszczynanie postępowań karnych skarbowych, co ma sugerować brak związku z terminem przedawnienia – mówi Jakub Sitarski z Kancelarii LTCA. Coraz częściej też – jak dodaje ekspert – można obserwować szybkie formułowanie zarzutów wobec podatnika, czyli przejście z fazy ad rem w fazę ad personam.

– Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że w wielu przypadkach działania te mają charakter czysto taktyczny – mówi doradca (patrz: opinia w ramce).

Na podobny problem zwróciła uwagę już rok temu Krajowa Izba Doradców Podatkowych. „Różnica polega na tym, że obecnie organy celno-skarbowe i podatkowe, aby móc uzasadnić nieinstrumentalność stosowania art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji, podejmują czynności procesowe w postępowaniu karnym skarbowym, pozorując działanie w celu ustalenia osoby sprawcy oraz okoliczności popełnienia czynu” – napisała KIDP w opinii z 16 września 2024 r. (nr SH-020-205/24).

Problem ten dostrzegł również Naczelny Sąd Administracyjny i dlatego 14 kwietnia 2025 r. wystąpił do ministra finansów. W postanowieniu sygnalizacyjnym (sygn. akt I FSK 1078/24) sąd poinformował o „istotnych naruszeniach” w stosowaniu art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji, „polegających na instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnoskarbowych, których jedynym motywem – ze względu na zawieszenie biegu terminu przedawnienia w nim przewidzianego – jest niedopuszczenie do przedawnienia zobowiązania podatkowego”. Taka praktyka – jak podkreślił NSA – „pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 2 Konstytucji RP”.

Dlatego – zdaniem sądu – konieczne są zmiany w przepisach, a do czasu ich wejścia w życie – „istotne zmiany w zakresie metod i praktyki jej stosowania przez organy podatkowe”. Sąd przypominał, że skarbówka musi działać „na podstawie i w granicach prawa, urzeczywistniając zasady praworządności, sprawiedliwości społecznej i dobra wspólnego, z poszanowaniem konstytucyjnych praw i wolności podatników, których ochrona jest obowiązkiem władz publicznych”.

Ma być zmiana w ordynacji

Ministerstwo Finansów zaproponowało już zmianę art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji. Ma ona iść w tym kierunku, aby podatkowego przedawnienia nie wstrzymywały wszystkie postępowania karnoskarbowe, a tylko te, które dotyczą najpoważniejszych przestępstw skarbowych (już nie wykroczeń skarbowych), zagrożonych karą pozbawienia wolności.

– Według danych KAS zmiana miałaby oznaczać, że w ok. 10 proc. przypadków (najpoważniejsze przestępstwa skarbowe) nadal dochodziłoby do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a w ok. 90 proc. przypadków wszczęcie postępowania karnego skarbowego nie wywoływałoby już takiego skutku – poinformował w maju br. Emil Chojnacki, zastępca dyrektora departamentu systemu podatkowego w Ministerstwie Finansów, podczas Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej „Postępowanie karne skarbowe a inne postępowania prowadzone na podstawie ustawy”.

Nowelizacja miałaby wejść w życie od 1 stycznia 2026 r., ale jej projektu (druk nr UD196) nie przyjął jeszcze nawet rząd.

Doradcy podatkowi są za uchyleniem w całości art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji. ©℗

Fiskus zmienia taktykę, ale nie istotę swoich działań

Dane MF wskazują na spadek liczby postępowań, w których zawieszono bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku ze wszczęciem postępowania karnego skarbowego. Jednak codzienna praktyka pokazuje, że problem instrumentalnego wykorzystywania tego typu postępowań przez organy podatkowe wcale nie został wyeliminowany.

Mimo uchwały NSA z 24 maja 2021 r. (sygn. akt I FPS 1/21), która w sposób istotny ograniczyła swobodę organów w tej mierze, nadal obserwujemy próby formalnego obejścia jej skutków. Organy podatkowe starają się stworzyć wrażenie, że ich działania podejmowane w ramach postępowania karnego skarbowego mają charakter merytoryczny i nie są nastawione wyłącznie na zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Do typowych działań tego rodzaju należą m.in. przesłuchania świadków – najczęściej własnych pracowników – dotyczące drugorzędnych kwestii, a także wcześniejsze wszczynanie postępowań karnych skarbowych, co ma sugerować brak związku z terminem przedawnienia.

Coraz częściej obserwujemy również sytuacje, w których organy szybko formułują zarzuty wobec podatnika – co ma dowodzić braku instrumentalności z uwagi na przejście z fazy „ad rem” w fazę „ad personam”. Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że w wielu przypadkach działania te mają charakter czysto taktyczny, a nie rzeczywiście zmierzający do realizacji głównych celów postępowania karnego skarbowego, a więc ustalenia, czy doszło do popełnienia czynu zabronionego, wykrycia sprawcy i pociągnięcia go do odpowiedzialności.

Szczególnym problemem jest również przenoszenie inicjatywy wszczynania postępowań karnych skarbowych do prokuratury. Jeśli zawiadomienie pochodzi od prokuratora, sądy administracyjne nie mają narzędzi do jego weryfikacji. W takim przypadku podatnicy zostają de facto pozbawieni realnej ochrony sądowej przed instrumentalnym wszczęciem postępowań karnych, które inicjowane są w następstwie zgłoszeń organów kierowanych do prokuratury.

Podsumowując, choć dane resortu mogą dawać pewną nadzieję, nie sposób nie zauważyć, że nierzadko po stronie organów inicjujących postępowania karne skarbowe zmieniają się jedynie formy działania, a nie ich istota. Potrzebna jest zatem realna zmiana podejścia organów, nastawiona na meritum sprawy, a nie wydłużanie terminu do prowadzenia spraw podatkowych.

Przedawnienie nadal jest iluzoryczne

Nadal, mimo spadających statystyk, mamy do czynienia z instrumentalnym wszczynaniem przez organy podatkowe postępowań karnych skarbowych w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Do takiego wniosku doszedł też NSA w postanowieniu sygnalizacyjnym z 14 kwietnia 2025 r. (sygn. akt I FSK 1078/24). Wprost wskazał w nim na systemowy charakter tego problemu i poinformował ministra finansów o poważnych naruszeniach prawa wynikających z wykorzystywania art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji jedynie w celu zapobieżenia przedawnieniu, bez prowadzenia rzeczywistego postępowania karnego.

W odpowiedzi na narastającą krytykę pojawiły się zapowiedzi nowelizacji, tj. ograniczenia możliwości zawieszania biegu przedawnienia tylko do najpoważniejszych przestępstw skarbowych. To jednak rozwiązanie cząstkowe. W praktyce nadal pozwoli ono na korzystanie z tego mechanizmu w wielu sprawach, bez gwarancji, że działania organów będą merytorycznie uzasadnione.

Trzeba przy tym podkreślić, że zadanie, przed jakim stoi Ministerstwo Finansów, nie jest proste. Wymaga ono zrównoważenia interesów zarówno podatnika, jak i finansów publicznych.

Dopóki jednak nie zostaną wprowadzone realne zabezpieczenia przed nadużyciami (np. obowiązek wcześniejszego uprawdopodobnienia przestępstwa lub niezależna kontrola sądowa już na etapie zawiadomienia podatnika), dopóty obawy podatników pozostaną uzasadnione. Instytucja przedawnienia, która miała dawać pewność prawną, w wielu przypadkach nadal pełni funkcję wyłącznie iluzoryczną.

Skarbówka sięga teraz po inną przesłankę zawieszenia przedawnienia

Rzeczywiście, obserwujemy spadek orzeczeń sądów z uwagi na instrumentalne wszczynanie postępowań karnych skarbowych. Niemniej jednak trend ten wynika, w naszej ocenie, nie tyle z braku wykorzystywania tego instrumentu przez organy podatkowe, lecz z trudności dowodowych leżących po stronie podatników. Organy podatkowe, wyciągając wnioski z orzeczeń sądów administracyjnych, zwracają teraz uwagę na to, by wszczynać postępowania karne skarbowe wcześniej oraz intensyfikować czynności dowodowe. Często działania te są nadal podejmowane w celu opóźnienia terminów przedawnienia, jednak zdecydowanie trudniej jest podatnikom to wykazać. Jednocześnie obserwujemy dużo częstsze sięganie przez organy podatkowe po inną przesłankę zawieszenia biegu terminu przedawnienia – polegającą na ustanowieniu zabezpieczenia na majątku podatnika. W praktyce w pierwszej kolejności dotyczy to zajęcia rachunków bankowych podatników, przez co środek ten jest dla podatników szczególnie dotkliwy, powoduje dezorganizację ich codziennej działalności biznesowej. Organy egzekucyjne często nie uwzględniają interesu podatnika w wyborze najmniej dotkliwego środka zabezpieczenia. Należy również podkreślić, że postępowanie zabezpieczające jest prowadzone równolegle do kontroli czy postępowania podatkowego i zajęcie majątku jest często dużym zaskoczeniem dla podatników.

Spodziewana zmiana przepisów dotyczących warunków zawieszenia terminu przedawnienia jest na pewno oczekiwana, jednak należy się spodziewać, że organy podatkowe będą korzystały z innych rozwiązań, aby nie dochodziło do przedawnień zobowiązań podatkowych.