Doradca podatkowy tylko dla podatnika, czy również dla gminy? Spór nabiera rumieńców

Przeciwnicy wykonywania usług doradztwa podatkowego na rzecz samorządowych organów podatkowych podnoszą dwa główne argumenty. Pierwszy to naruszenie tajemnicy skarbowej, gdy doradca bierze udział w zakresie toczących się postępowań podatkowych (z reguły dotyczy to podatku od nieruchomości). Drugi zarzut sprowadza się do tego, że wykonywanie przez doradców podatkowych usług na rzecz gmin nie licuje z etyką tego zawodu.

We wrześniu 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w sprawie pierwszego z tych zarzutów (sygn. akt III FSK 128/24 oraz III FSK 227/24). Przeciwnicy świadczenia usług doradztwa podatkowego na rzecz samorządowych organów podatkowych przegrali podobnie jak wcześniej, w styczniu 2025 r.

Już raz tego zabroniono

Temat jednak wraca. Cztery lata temu poprzedni czyli VI Krajowy Zjazd Doradców Podatkowych podjął uchwałę (nr 55/2022), która wprowadziła zmianę w zasadach etyki doradców podatkowych. Napisano, że doradcy podatkowi „nie mogą świadczyć usług dla organów podatkowych lub urzędów obsługujących te organy w związku z rozstrzyganiem indywidualnych spraw podatników, z wyjątkiem sporządzania opinii podatkowych i działalności edukacyjnej”.

Minister finansów nie widzi przeszkód…

Już miesiąc później uchwałę tę zawiesił minister finansów. W decyzji z 25 lutego 2022 r. (znak SP8.8005.5.2022) stwierdził, że jest ona niezgodna z art. 31 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 8 ustawy o doradztwie podatkowym oraz art. 22 Konstytucji RP. Uznał, że generalny zakaz doradztwa na rzecz organów podatkowych jest zbyt daleko idący, ma charakter arbitralny i nieproporcjonalny do chronionego dobra, stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej, która w świetle zasad konstytucyjnych może doznawać ograniczeń jedynie w drodze ustawy.

…i nie zmienia zdania

Minął miesiąc i Krajowa Izba Doradców Podatkowych złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie przez ministra tej kwestii. Przekonywała, że wykonywanie przez doradców (i radców prawnych) usług na rzecz gmin prowadzi do naruszenia tajemnicy skarbowej, a to jest przestępstwem.

Minister utrzymał jednak w mocy swoją pierwotną decyzję. Zauważył, że tajemnicy skarbowej muszą przestrzegać „również inne osoby, którym udostępniono informacje objęte tajemnicą skarbową, chyba że na ich ujawnienie zezwala przepis prawa”. Tak wynika z art. 294 par. 4 ordynacji podatkowej. „Mogą to być zarówno osoby funkcjonujące w strukturze organu podatkowego, jak i osoby spoza tej struktury” – wskazał minister.

Dodał, że prawo nie narzuca modelu obsługi prawnej urzędu gminy (w tym w zakresie spraw podatkowych). Nie musi to być zatem zatrudnienie na podstawie umowy o pracę.

Doradca podatkowy tylko dla podatnika, czy również dla gminy? Spór trafił do sądów

Krajowa Rada Doradców Podatkowych nie dała za wygraną i w maju 2022 r. zaskarżyła decyzję ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Niedługo potem jednak wycofała skargę, wskutek czego sąd umorzył postępowanie w tej sprawie (VI SA/Wa 1695/22).

Nie był to jednak finał sporu. Temat wracał na sądową wokandę w kolejnych latach, gdy podatnicy podważali gminne decyzje dotyczące podatku od nieruchomości.

W wyrokach z 29 maja 2024 r. (I SA/Ol 128/24 i I SA/Ol129/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że usługi doradcze na rzecz gminy nie oznaczają przejęcia przez doradcę kompetencji organów podatkowych i nie naruszają przepisów o tajemnicy skarbowej. Przeciwnie, „zatrudnienie przez prezydenta miasta spółki doradzającej w sprawach podatku od nieruchomości, poza tym, że było dopuszczalne, świadczy także pozytywnie o dbałości tego organu o stan finansów jednostki samorządu terytorialnego” – stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny.

To właśnie ta sprawa, w której wynagrodzenie doradcy zostało ustalone w przeważającej części jako premia od sukcesu (20 proc. każdej korzyści podatkowej uzyskanej przez gminę). Spółka jako podatnik była zdania, że doszło do naruszenia tajemnicy skarbowej, bo jej rozliczenia podatkowe zostały udostępnione osobom zatrudnionym przez doradcę. „Skorzystanie przez organ I instancji z usług biegłego zaproponowanego przez doradcę, wynagradzanego na zasadzie premii od sukcesu, budzi oczywiste wątpliwości co do bezstronności i niezależności biegłego” – twierdziła.

Przegrała. Sąd podkreślił, że nawet jeżeli prezydent korzystał z pomocy spółki świadczącej usługi doradcze, to i tak każdą czynność w toku postępowania podatkowego podejmował jako organ podatkowy we własnym imieniu. Miał on obowiązek prowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym przez przepisy prawa materialnego, z poszanowaniem wszelkich zasad i przepisów procesowych, a wydane przez niego decyzje podlegają kontroli, najpierw instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej – wskazał WSA.

Co na temat doradzania gminom orzekł Naczelny Sąd Administracyjny

Oba te wyroki utrzymał w mocy 30 stycznia 2025 r. sąd kasacyjny (III FSK 1155/24 i III FSK 1156/24). Identycznie ustosunkował się do zarzutu w wyrokach z 3 września 2025 r. (III FSK 128/24 oraz III FSK 227/24). Tym razem chodziło o wójta gminy, który zatrudnił kancelarię prawną świadczącą na rzecz tego organu usługi z zakresu doradztwa, również w sprawach podatku od nieruchomości.

NSA stwierdził: „zawarcie umowy o świadczenie usług wsparcia prawnego dla organów podatkowych, jak też przygotowanie przez doradcę analizy czy nawet projektów dokumentów nie może być automatycznie poczytywane za przejęcie przez doradcę kompetencji, obowiązków i odpowiedzialności organu; wystąpienie tych zdarzeń nie oznacza, że doradca contra legem staje się organem podatkowym. (…) Istotą doradztwa jest wskazywanie możliwych kierunków działania, a podmiot korzystający z usług doradcy może, lecz nie musi zastosować się do otrzymanej rady”.

Po raz kolejny sąd zauważył, że nawet jeśli organ I instancji korzysta z pomocy podmiotu świadczącego usługi doradcze, to i tak każdą czynność w toku postępowania podatkowego musi podejmować we własnym imieniu, z poszanowaniem wszelkich zasad i przepisów procesowych, a jego decyzje podlegają kontroli. ©℗

To spór o przyszłość zawodu

Kluczową cechą zawodu doradcy podatkowego jest działanie na rzecz dobra ogółu, a nie wyłącznie wybranej grupy osób. Podobnie funkcjonują inne profesje prawnicze – radcowie prawni czy adwokaci. Nie powinno więc dziwić, że w przypadku skomplikowanych zagadnień podatkowych różnorodne podmioty, w tym gminy, korzystają z pomocy ekspertów w tej dziedzinie, czyli doradców podatkowych.

Świadczenie usług doradczych na rzecz samorządów stanowi zatem naturalne uzupełnienie zakresu usług doradców podatkowych w obszarze, który dotychczas był (i wciąż pozostaje) domeną adwokatów oraz radców prawnych. Oczywiście nie jest to główny kierunek działalności doradców podatkowych. Można wręcz uznać, że ma on charakter niszowy.

Wieloletnia debata dotycząca dopuszczalności świadczenia takich usług w świetle prawa została rozstrzygnięta zarówno przez Ministerstwo Finansów, same samorządy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Naturalnie, od czasu do czasu pojawiać się będą osoby, którym taka praktyka będzie przeszkadzać. Najczęściej będą to doradcy reprezentujący podatników ubiegających się o nadpłaty, którym nie zależy na tym, aby samorząd rzetelnie weryfikował ich wnioski i wykrywał te bezzasadne.

Tymczasem dyskusja na temat samoograniczania się doradców podatkowych w zakresie świadczenia tego rodzaju usług – przy braku systemowych i prawnych podstaw – w istocie sprowadza się do pytania, jak sami doradcy chcą kształtować przyszłość swojego zawodu. Świat bowiem zmienia się również w obszarze doradztwa – powszechna informatyzacja, automatyzacja oraz wdrażanie sztucznej inteligencji w najbliższych latach znacząco przeorganizują ten sektor. Jest to zatem także dyskusja o konkurencyjności zawodu doradcy podatkowego względem innych profesji prawniczych. Zapotrzebowanie na tego rodzaju usługi nie zniknie. Jeśli doradcy podatkowi nie będą ich świadczyć, skorzystają na tym radcowie prawni i adwokaci, którzy przejmą ten rynek.

Doradzanie gminom nie jest doradztwem podatkowym

Jednym z największych problemów naszego środowiska jest doradzanie przez niektórych spośród nas gminom w postępowaniach podatkowych. Mierzyliśmy się z nim w ramach VI Krajowego Zjazdu Doradców Podatkowych i pewnie będziemy się mierzyć z nim podczas VII zjazdu. Poprzedni zjazd podjął uchwałę sprowadzającą się do tego, że deliktem dyscyplinarnym powinien być udział doradcy po stronie organu podatkowego w postępowaniach podatkowych prowadzonych przez tenże organ. Co prawda uchwałę tę uchylił minister finansów, ale musimy sobie uświadomić, że doradzanie gminom nie jest doradztwem podatkowym. Nie da się wytłumaczyć, że doradzanie gminom w postępowaniach podatkowych jest zgodne z tym, co robimy na co dzień, bo przecież mowa o postępowaniach prowadzonych przeciwko podatnikom. Możemy świadczyć swoje usługi tylko na warunkach przewidzianych w art. 31 ustawy, a więc nie możemy popadać w konflikt i niezgodność z działalnością doradcy podatkowego. Z art. 64 ustawy wynika, że prowadzenie działalności niezgodnie z art. 31 jest deliktem dyscyplinarnym.

Nie uważam za normalną sytuację, w której od trzech różnych organów samorządowych dostaję decyzje o identycznej treści. W trybie dostępu do informacji publicznej dowiedziałem się, że każda z tych gmin korzystała z pomocy tej samej kancelarii radcowskiej. W trakcie spotkań było widać, że osoba nominalnie odpowiedzialna w urzędzie za dane postępowanie nie miała o nim najmniejszego pojęcia, a faktycznie z tylnego siedzenia prowadził je ktoś inny, kto nie jest pracownikiem urzędu. W sposób nieuprawniony dysponował więc informacjami, które stanowią tajemnicę skarbową. To jest naprawdę poważny problem, nie tylko odpowiedzialności dyscyplinarnej, lecz także odpowiedzialności karnej za ujawnienie tajemnicy skarbowej.