Debata: Przepisy o podatkach lokalnych trzeba napisać na nowo

Czy problemy związane z ustawą mogą rozwiązać kolejne nowelizacje, czy niezbędna jest nowa ustawa?

Wojciech Morawski: Zdecydowanie należy napisać nową ustawę. Obecna jest wadliwa logicznie, de facto jest zlepkiem kilku koncepcji. Przepisy dotyczące przedmiotu opodatkowania odwołują się do prawa budowlanego, podstawa opodatkowania pochodzi z podatków dochodowych (budowla nie pokrywa się ze środkiem trwałym), a jeśli chodzi o podatnika, to mamy koncepcję cywilistyczną (właściciel rzeczy). W efekcie, zawsze będą występowały wątpliwości i rozbieżności w praktyce stosowania tych przepisów.
Dla osoby nieorientowanej, nie znającej orzecznictwa, które w określony sposób ukształtowało rozumienie podstawowych zagadnień, podatek od nieruchomości jest kompletnie niezrozumiały. Nawet studenci nie rozumieją tej ustawy, gdy czytają ją samą, bez znajomości orzecznictwa. Nowa regulacja pozwoliłaby też sądom wycofać się z różnych dziwnych koncepcji, które nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach. Przykładem jest koncepcja, zgodnie z którą, jeśli budynek zostanie wypełniony budowlami, to staje się budowlą.

Michał Nielepkowicz: Napisanie nowej ustawy jest uzasadnione. Niestety zawsze jest ryzyko, że nowa będzie gorsza od starej. Dlatego w tworzeniu nowych regulacji powinni uczestniczyć eksperci-praktycy, podatnicy i gminy.

Andrzej Porawski: Ustawę na pewno trzeba napisać od nowa. Trzeba jednak pamiętać, że jest to podatek lokalny, a więc powinien mieć on sens lokalny i służyć finansowaniu określonych zadań publicznych. Niestety, politycy co ruszą to wskazują, że gminy mają własne podatki. Zapominają jednak, że ich wydajność jest ściśle określona, bo minister finansów określa stawki maksymalne w podatku od nieruchomości. Tej bariery gminy nie mogą przekroczyć. Co więcej, w dyskusji o tym podatku przytacza się przepis konstytucji, który wskazuje, że podatki powinny być określane w ustawach (art. 217). Nikt nie pamięta jednak o drugim przepisie konstytucji (art. 168), który daje samodzielność organom stanowiącym JST w zakresie ustalaniu wysokości podatków i opłat lokalnych. Nie ma sprzeczności między tymi przepisami , trzeba je tylko odpowiednio zastosować.
Trzeba też skończyć z uniezależnieniem wysokości subwencji dla gmin od polityki podatkowej. Albo jest autonomia gmin i mogą one w ramach swoich uprawnień obniżać stawki podatków, albo takiej autonomii nie ma. Obecnie gmina, która obniża stawki, dostaje karę, ponieważ do obliczenia subwencji bierze się pod uwagę maksymalną wysokość podatku od nieruchomości, jaką może uzyskać. Zakłada się więc, że gmina stosuje najwyższe dopuszczalne stawki i wszyscy podatnicy uiszczają daninę.

Wojciech Morawski: Prawdę mówiąc, my nie mamy już ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W zakresie budowli obowiązuje ustawa i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2011 r. (sygn. akt P 33/09), który - uważam - ma charakter prawotwórczy. Dla przeciętnego podatnika to horror, wyrok liczy bowiem 77 stron i momentami nie jest spójny. Napisanie nowej ustawy pozwoliłoby zlikwidować ten dualizm. Potrzebny jest też namysł nad tym, co chcemy zrobić, do jakiego stanu doprowadzić.

Jakie powinny być cele nowej ustawy?

Andrzej Porawski: Przy pisaniu nowej ustawy trzeba wziąć pod uwagę to, że podatek od nieruchomości jest podatkiem majątkowym i powinien służyć gminom w budowie infrastruktury obsługującej nieruchomości. To jedno z głównych zadań gmin, na które gminy stale mają niewystarczającą ilość środków. Z tego punktu widzenia ważniejsza jest ta część podatku, która dotyczy gruntów, a nie innych budynków czy budowli. Choć oczywiście dzisiaj podatek od budowli stanowi główną część dochodów gmin z podatku od nieruchomości.

Wojciech Morawski: Ustawodawca musi sobie odpowiedzieć na kilka pytań: czy ma to być klasyczny podatek, który ma generować dochody budżetowe w gminach, czy podatek, który ma służyć porządkowaniu ładu przestrzennego w gminie. Obecnie problemem jest rozrastanie się miast, również na tereny np. zajęte na łąki. To generuje gigantyczne koszty utrzymania infrastruktury, a podatek z rezydencji budowanych na łąkach jest niewielki. Na szczęście widać, że państwo już zaczyna podejmować działania w tym zakresie, choć są one jeszcze niewystarczające. Warto też zwrócić uwagę na rozwiązania funkcjonujące na świecie. Niektóre kraje wprowadzają sankcyjne opodatkowanie terenów miejskich, w których zabudowa jest zbyt rzadka. Przykładowo, opłata za obniżoną gęstość zabudowy obowiązuje we Francji.
Odpowiadając wprost na pytanie o cele nowej ustawy, to wydaje się, że w grę wchodzą dwa: fiskalny i wychowawczy. W Polsce zostały zapomniane pewne opłaty, takie jak np. planistyczna, czyli od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak naprawdę trzeba się zastanowić nad uporządkowaniem opłaty planistycznej, a także adiacenckiej. Dopiero po takim uporządkowaniu można decydować, jak ma być opodatkowany grunt: czy podatek ma być majątkowy, czy może ma skłonić właściciela do odpowiedniego gospodarowania gruntem.
Jestem zwolennikiem podatku czysto fiskalnego, ale z założeniem, że reanimujemy wszystkie wspomniane opłaty. W ten sposób spełniony byłby postulat, o którym mówił dyrektor Porawski, aby opłaty dawały finanse na budowę infrastruktury gminnej i modelowały zagospodarowanie przestrzenne. Takie rozwiązania funkcjonują w wielu krajach. Jeśli podatnik buduje wieżowiec, to musi uiścić opłaty, które idą na infrastrukturę wokół.

Aleksander Jarosz: Z jednej strony główny cel podatku powinien być fiskalny. Z drugiej powinien dawać możliwość kreowania ładu przestrzennego. Już dziś gminy mogą ustalać zwolnienia w podatku od nieruchomości, ustalać w pewnych granicach stawki, czyli przyznawać pewne preferencje. Powinny mieć jednak większą swobodę, tak aby za pomocą podatku lokalnego wpływać na kształt ładu przestrzennego.Podobne rozwiązania funkcjonują już obecnie na gruncie opłaty reklamowej, gdzie poprzez wysokość obciążeń można wpływać m.in. na umieszczanie urządzeń reklamowych w określonych miejscach. Część z tych obciążeń ma charakter sankcyjny. Można również rozważyć wprowadzenie narzędzi ułatwiających tworzenie specjalnych stref, w których niektóre rodzaje działalności byłyby szczególnie pożądane (objęte preferencjami), inne neutralne (zastosowanie znajdowałyby stawki standardowe), a z kolei prowadzenie pozostałych nie byłoby wskazane z perspektywy ładu przestrzennego (wiązałoby się z odpowiednio wyższymi opłatami). Innymi słowy, podobnie jak w przypadku opłaty reklamowej, możliwość wprowadzania stawek o charakterze preferencyjnym oraz w szczególności – sankcyjnym powinna być powiązana z konkretnymi przepisami z dziedziny planowania przestrzennego.

Takie rozwiązanie mogłoby np. zniechęcać do prowadzenia działalności uciążliwej w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych. Powinno jednak iść w parze z odpowiednimi rozwiązaniami o charakterze urbanistycznym. Wyobrażam sobie na przykład powiązania uregulowań podatkowych z odpowiednio rozbudowanymi postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wojciech Morawski: Jeśli damy gminom zbyt dużą swobodę, to stanie się to, co w latach 90-tych, kiedy część gmin chciała wszystkich zwolnić z podatku od nieruchomości. Zbyt duża swoboda skutkowałaby pojawieniem się konkurencji podatkowej między gminami, czyli obniżaniem stawek w celu przyciągnięcia inwestorów. W podatku od nieruchomości oznacza to, że o inwestycje będą konkurowały dwie sąsiednie gminy. To z kolei rodzi oczekiwanie inwestorów i licytację, która gmina da więcej, co jest niebezpieczne.

Moim zdaniem nie da się połączyć dwóch celów: fiskalnego i kształtowania przestrzeni. Dlaczego? Pokażę to na przykładzie. W Polsce mamy problem z opodatkowaniem zrujnowanych budynków. Dla celów podatku od nieruchomości każda taka rudera, która jest w posiadaniu przedsiębiorcy, jest traktowana jak nowy budynek, ponieważ daninę płaci się w pełnej wysokości. Jeśli patrzymy na podatek od strony fiskalnej, to dochodzimy do wniosku, że skoro wartość rudery jest bardzo niska, to i podatek powinien być niski lub w ogóle nie powinno go być. Natomiast jeśli spojrzymy na problem z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego, to tę ruderę należałoby obłożyć tak wysokim podatkiem, który zmusi właściciela do jej sprzedania lub rozbiórki.

Andrzej Porawski: Nawet jeśli podatek od nieruchomości będzie miał jedynie charakter fiskalny, to zgadzam się z prof. Morawskim, że dodatkowe opłaty (np. planowana w kodeksie urbanistyczno-architektonicznym – nowa opłata infrastrukturalna) powinny dawać dodatkowy dochód na budowę infrastruktury. Nowa opłata powinna zlikwidować obecne, kompletnie niewydolne: adiacencką i planistyczną.

Jakie są obecnie problemy organizacyjne z poborem podatku od nieruchomości?

Wojciech Morawski: Problemem są koszty poboru podatku, które według szacunków sięgają ok. 3 mld zł w skali kraju, podczas gdy wpływy gmin z tej daniny to ok. 20 mld zł. A zatem koszty poboru podatku od nieruchomości stanowią 15 proc. wpływów, podczas gdy w innych podatkach (PIT, CIT) ten wskaźnik wynosi ok. 2 proc. wpływów.
Problemem jest rozwiązanie polegające na obowiązku doręczania co roku decyzji ustalającej wysokość podatku przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. To rozwiązanie rodem z PRL. Do początku lat 90. osoba fizyczna nie składała faktycznie żadnych deklaracji czy informacji podatkowych, więc był sens w tym, aby jej doręczać decyzję. Obecnie osoba fizyczna prowadząca działalność musi policzyć VAT, podatek dochodowy, ale w podatku od nieruchomości nie ma takiego obowiązku. To jest bez sensu, bo to przecież najprostszy podatek. Swego czasu Rada Konsultacyjna przy Ministrze Finansów złożyła ministrowi propozycję likwidacji obowiązku doręczania decyzji ustalającej. Odpowiedzi jednak nie było. Niewątpliwie jest to dobry sposób na ograniczenie kosztów poboru podatku.

Kolejny problem związany z poborem podatku od nieruchomości, to słabość organów podatkowych w gminach. Nie można oczywiście generalizować, ale w wielu miejscowościach ta sama osoba na początku roku zajmuje się podatkiem od nieruchomości, a w kolejnych kwartałach innymi zadaniami. Rozwiązanie w tym zakresie również zaproponowała Rada Konsultacyjna. Postulowaliśmy możliwość zawiązywania związków komunalnych, które pobierałyby podatek od nieruchomości. To pozwoliłoby na zmniejszenie kosztów obsługi i sprofesjonalizowanie poboru. Reakcji również nie było.

Czy należałoby zmienić obecne zróżnicowanie stawek podatku od nieruchomości? Obecnie są one inne dla do osób nieprowadzących działalności gospodarczej, a inne dla przedsiębiorców.

Andrzej Porawski: Moim zdaniem system powinien być tak zmieniany, aby nie zmieniły się obciążenia podatnika płacącego daninę od mieszkań w budynkach wielorodzinnych.

Paweł Banasik:Problem podatku od nieruchomości od osób nieprowadzących działalności gospodarczej jest społecznie wrażliwy. Trudno w tym zakresie o jakiekolwiek zmiany. Dobrym przykładem jest Rumunia, gdzie przeprowadzono reformę podatku od nieruchomości, ale nie objęła ona w ogóle osób nieprowadzących działalności gospodarczej.

Wojciech Morawski: Mamy miliony emerytów, właścicieli mieszkań. Dlatego uważam, że problem opodatkowania mieszkań i domów mieszkalnych należy zostawić na boku. Wyjątkiem mogą być mieszkania i domu na wynajem. Moim zdaniem można wręcz wyłączyć podatek od pierwszego mieszkania. Wtedy dyskusja o podatku od nieruchomości weszłaby na inny poziom.

Jakie zmiany należałoby wprowadzić w opodatkowaniu gruntów?

Andrzej Porawski: Obecna koncepcja podatku od gruntów jest bezsensowna. Z tego powodu Związek Miast Polskich podnosi postulat większego powiązania podatku z wartością gruntów. Co więcej, od 1997 r. mamy w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisy pozwalające na powszechną taksację nieruchomości, a od 2004 r. nawet rozporządzenie, które pozwala ją przeprowadzić. Niestety do dziś nikt tego nie zrobił. Nie mamy więc w Polsce katastru. Mimo tego nie widzę przeszkód, aby powiązać opodatkowanie gruntów z ich wartością. Jest to możliwe dzięki tzw. strefowaniu i już dziś ma w pewnym stopniu miejsce. Według tej koncepcji, podatek zostałby powiązany z przeznaczeniem gruntu, które jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dzięki strefowaniu, wyższe daniny byłyby w miastach, a niższe na terenach wiejskich, co do zasady o niższej wycenie rynkowej. Wyższe wartości byłyby w Warszawie, a niższe – na peryferiach. Podatek od gruntu byłby w efekcie dużo bardziej sprawiedliwy. Zmiana ta ograniczyłaby też niepożądane zjawiska w obrocie gruntami, jak np. spekulację ziemią. Strefowanie byłoby również korzystne dla gmin, ponieważ ułatwiałoby zbudowanie infrastruktury związanej z określonym przeznaczeniem gruntów., a także pozwoliłoby powiązać politykę fiskalną z przestrzenną.

Na czym miałoby polegać powiązanie opodatkowania gruntów z ich przeznaczeniem?

Andrzej Porawski: Chodzi o wprowadzenie kilku kategorii przeznaczenia gruntu. Obecnie są dwie główne kategorie - na cele działalności gospodarczej i pozostałe - a bardzo wiele przeznaczeń mieści się w kategorii „pozostałe”. Uważamy, że nie należy wrzucać wszystkiego do jednego worka.

Paweł Banasik: Obecnie problem polega na tym, że np. dany podmiot kupuje grunty rolne, występuje o ich odrolnienie, a następnie o zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego. Z takiej operacji gmina nie ma zysku. Jeśli mimo tych zmian na gruncie się nic nie dzieje, to do gminnej kasy nie trafia więcej podatku. Mimo zmiany w planie zagospodarowania i decyzji o odrolnieniu, grunt dalej jest rolny i opodatkowany bardzo niskim podatkiem rolnym. Sama decyzja o odrolnieniu nie powoduje bowiem automatycznie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Dopiero po zamianach w ewidencji podatek wzrasta, a gmina uzyskuje większe wpływy.

Aleksander Jarosz: Uważam, że pomysł Związku Miast Polskich, aby powiązać daninę z przeznaczeniem gruntu, jest dobry. Może pojawić się jednak problem z wdrożeniem takiego rozwiązania, ponieważ w wielu gminach w dalszym ciągu nie ma planów zagospodarowania przestrzennego.

Andrzej Porawski: Dzięki zmianom podatkowym gminy miałyby jednak większą motywację, aby szybciej uchwalać takie plany. Zyskałyby też dodatkową motywację, gdyby poza wprowadzeniem propozycji w zakresie podatków, zlikwidować możliwość wydawania warunków zabudowy (obecnie wydaje się je, gdy w gminie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego). Zwróćmy też uwagę, że plany zagospodarowania powinny być co do zasady tworzone nie dla całego terenu gminy, ale jedynie dla gruntów, na których ma nastąpić rozwój. Nie ma sensu tworzyć planu pod tereny zalewowe, na których nie powstanie ani fabryka aby budynki mieszkalne. Wyjaśnijmy, że obecnie w Polsce mamy ok. 30 proc. powierzchni pokrytej planami, ale nie zawsze jest te 30 proc., które służą rozwojowi. Dlatego proponujemy zmiany.

Wojciech Morawski: Opodatkowanie gruntów to bardzo głęboki problem. Jestem zdziwiony, że do tej pory nie trafił on do Trybunału Konstytucyjnego. Opodatkowanie podatkiem od nieruchomości, rolnym, czy leśnym zależy bowiem od zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Wpisanie do niej np. trzech drzew jako lasu albo gruntu rolnego zależy natomiast od rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy – Prawo kartograficzne i geodezyjne. To oznacza, że zakres opodatkowania gruntów wynika de facto z rozporządzenia, a nie z ustawy, co jest niezgodne z konstytucją. Jeśli ktoś pójdzie do TK i będzie kwestionował opodatkowanie gruntów, to może się okazać, że staniemy przed dużym problemem.

Czy należałoby zatem odejść od związania gminnych organów podatkowych zapisami ewidencji gruntów i budynków przy wymierzaniu podatków lokalnych?

Wojciech Morawski: Ta zasada obecnie funkcjonuje, ale w praktyce mamy do czynienia z rozbieżnością. Nawet jeśli w ewidencji mamy wpisaną powierzchnię użytkową, to nie uwzględnia ona np. powierzchni użytkowej komórki na węgiel i szafy wnękowej, ponieważ przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków były i są nadal tworzone na potrzeby dodatków mieszkaniowych. Mamy więc ewidencję, której prowadzenie rodzi koszty, ale jest ona nieaktualna i nieprzydatna, a tylko teoretycznie wiążąca dla organów podatkowych. Nie można przecież pobierać podatku na podstawie danych ustalanych wbrew ustawie podatkowej.
Moim zdaniem nie należy jednak z niej rezygnować. Należy postąpić wręcz przeciwnie, czyli doprowadzić do sytuacji, w której dane w ewidencji będą odpowiadać wymogom ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Co z opodatkowaniem budowli?

Paweł Banasik: Obecnie największym problemem jest to, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie budowli odwołuje się do prawa budowlanego. Jakakolwiek zmiana w zakresie tego prawa może skutkować zmianą w podatku od nieruchomości. Warto wskazać, że Ministerstwo Infrastruktury jest odpowiedzialne za kształtowanie regulacji budowlanych, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom, a nie zapewnienie wpływów do gmin (cel podatkowy).
Obecnie toczą się zaawansowane prace legislacyjne dotyczące projektu kodeksu urbanistyczno-architektonicznego, który zastąpi ustawę – Prawo budowlane. Projekt przewiduje m.in. wprowadzenie nowych definicji obiektu budowlanego i budowli. Z uwagi na powiązanie podatku od nieruchomości z prawem budowlanym, tego typu zmiany mogą wpłynąć na opodatkowanie budowli. Jeśli ustawodawca nie wprowadzi jednocześnie zmian w ustawie podatkowej, to kodeks może doprowadzić wręcz do rewolucji w podatku od nieruchomości. Wierzę, że prace, które toczą się w MF, służą jej uniknięciu. Najprościej byłoby odejść od powiązania podatku od nieruchomości z prawem budowlanym.

Andrzej Porawski: Powiązanie definicji przedmiotów opodatkowania z prawem budowlanym jest niewątpliwie problemem. W ostatnich latach kilka radykalnych zmian w podatku od nieruchomości zostało wprowadzonych bez zmian w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. W efekcie pominięto konsultacje ze stroną samorządową. Wystarczyło, że określone lobby doprowadziły do zmian w prawie budowlanym, a skutkiem było obniżenie podatku od nieruchomości, co z kolei skutkowało obniżeniem wpływów gmin.

Michał Nielepkowicz: Z punktu widzenia przedsiębiorców jednym z największych problemów w opodatkowaniu budowli jest to, że podstawą opodatkowania jest wartość początkowa niepomniejszona o odpisy amortyzacyjne. To budzi oczywiście sprzeciw, bo od dawno zamortyzowanego obiektu, którego wartość jest bardzo niska, muszę płacić taki podatek, jakby to była nowa budowla. Postulaty dotyczące stworzenia systemu opodatkowania na nowo są oczywiście słuszne, ale innym, najbardziej dziś palącym problemem jest zmiana definicji budowli. To podstawowy problem – ustalenia przedmiotu opodatkowania, a także jego zakresu. Obecnie osoba, która wcześniej nie miała do czynienia z opodatkowaniem budowli, po przeczytaniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie ma możliwości ustalenia, co podlega daninie, a co nie. Trzeba znać ustawę podatkową, prawo budowlane, wyrok TK z 2011 r. i zwyczaje w gminach. Przydałaby się też wiedza o historii sporów podatników z organami. Dopiero wtedy podatnik byłby w stanie odpowiedzieć na pytanie, czy np. ostatnie zmiany dotyczące elektrowni wiatrowych skutkują zmianą zakresu opodatkowania. Dobrze, że MF dostrzegło problem po 6 latach od wyroku TK. Mam nadzieję, że inicjatywa ta nie zostanie zarzucona.

Jaka mogłaby być nowa definicja budowli?

Michał Nielepkowicz: Pod koniec 2013 r. pojawiła się koncepcja, która polegała na stworzeniu autonomicznej definicji jedynie do celów podatkowych. Zlikwidowane zostałoby więc odesłanie do prawa budowlanego. Koncepcja opierała się na objęciu opodatkowaniem budowli poprzez odniesienie się do Klasyfikacji Środków Trwałych.
Moim zdaniem, nie należy jednak tworzyć nowej definicji budowli, ponieważ zawsze będzie ona rodzić wątpliwości interpretacyjne. Lepszym rozwiązaniem jest stworzenie katalogu obiektów, które uznajemy za budowle. Nie może to być jednak taki katalog, jak proponowano w 2013 r., gdy za budowlę miały być uznane m.in. wszystkie obiekty na terenie elektrowni. Ponadto, budowlami miały być również pozostałe obiekty inżynierii lądowej, gdzie indziej niesklasyfikowane.

Wojciech Morawski: Obawiam się, że prace MF nad definicją budowli, które są prowadzone bez konsultacji społecznych ani zewnętrznych, nie przyniosą niczego dobrego. Obym był złym prorokiem. W pewnym momencie, gdy kodeks architektoniczno-budowlany będzie miał wchodzić w życie, resort na ostatnią chwilę zaproponuje nową definicję. Poinformuje przy okazji, że jeśli posłowie jej nie uchwalą, to będzie dramat w podatku od nieruchomości – dla podatników i gmin.

Andrzej Porawski: Gdyby pojawiła się podatkowa definicja przedmiotu opodatkowania, a nie budowlana, to i tak będzie nienajgorzej. Obawiam się jednak, że wskutek braku propozycji, zostanie przyjęta koncepcja z kodeksu urbanistyczno-architektonicznego. To byłoby jeszcze gorsze rozwiązanie.

Aleksander Jarosz: Zgadzam się, że w ustawie podatkowej powinna być autonomiczna definicja budowli. Należy zlikwidować odesłania do prawa budowlanego. Definicja powinna być precyzyjna, aby podatnik nie miał wątpliwości, co podlega opodatkowaniu i gdzie jest jego granica. Przykładem są urządzenia techniczne. Cały czas nie wiemy, czy w tym wypadku należy płacić od całości, czy od części budowlanych. Co z budynkami wypełnionymi urządzeniami? Nowa definicja, nad którą pracuje MF, powinna rozstrzygać tego rodzaju kwestie.

Paweł Banasik: Zgadzam się z Michałem Nielepkowiczem, że lepszy jest katalog obiektów, które uznajemy za budowlę, niż stworzenie nowej definicji. Z takim pomysłem trzy lata temu wystąpiło Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przy okazji reformy samorządu gminnego. Problem z katalogiem zamkniętym jest jednak taki, że zawsze jakiś przedmiot opodatkowania może ustawodawcy umnąć.. Może zatem katalog nie powinien być zamknięty? Myślę, że osoby zajmujące się rozliczaniem podatku od nieruchomości są w stanie wymienić 95 proc. przedmiotów opodatkowania, co do których zasadniczo nie ma wątpliwości (np. drogi, ogrodzenia, place, części budowlane urządzeń technicznych).

A co jeśli nastąpi proste przeniesienie art. 3 pkt 3 prawa budowlanego do definicji budowli w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych?

Michał Nielepkowicz: Na pewno wyeliminuje to spory, czy obiekty niewymienione w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego mogą być opodatkowane. Jest też art. 3 pkt 5, który mówi o tymczasowych obiektach budowlanych. Ponadto jest załącznik do prawa budowlanego, który doprecyzowuje pewne pojęcia z art. 3 pkt 3, a częściowo wymienia również inne obiekty. Przykładem są elektrownie wiatrowe. Obecnie nie są one wymienione w art. 3 pkt 3, ale są w załączniku jako obiekty wolnostojące. Pytanie, czy zamieszczenie w załączniku wystarczy, aby je opodatkować? Moim zdaniem, są istotne argumenty przeciwko temu.

Paweł Banasik: Moim zdaniem nadinterpretowywany jest wyrok TK z 2011 r. Trybunał wspomniał o załączniku do prawa budowlanego, ale nie stwierdził, że wymienione w nim obiekty stają się z mocy prawa budowlą. TK wskazał, że załącznikiem można posługiwać się posiłkowo, w razie wątpliwości, czy obiekt z art. 3 pkt 3 jest budowlą. Niestety, dziś załącznikowi przypisuje się takie samo znaczenie, co art. 3 pkt 3. Moim zdaniem jest to nadużycie.

Wojciech Morawski: Niestety art. 3 pkt 3 prawa budowlanego również zaczyna stanowić problem. Czytając go, sądy administracyjnedochodzą do wniosku, że budowlą są obiekty wymienione w tym przepisie „z nazwy”. A przecież są w nim również pojęcia, które określają grupy obiektów, przykładowo budowle hydrotechniczne. WSA w Szczecinie rozpatrując spór dotyczący opodatkowania głębi dokowych (wyrok WSA w Szczecinie z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 57/16, nieprawomocny) uznał, że w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego są co prawda budowle hydrotechniczne, ale to nie jest nazwa. Takie rozumienie art. 3 pkt 3 jest problematyczne.
Uważam, że w kwestii budowli powinno dojść do prostego przecięcia węzła gordyjskiego, ponieważ wszystkie strony sporu i sądy są już okopane na swoich stanowiskach.
Nie można też lekceważyć problemu opodatkowania budynków. Różnica między budynkiem i budowlą jest więc bardzo cienka, żeby nie powiedzieć żadna. Słownikowo budynek to budowla, która ma ściany i dach. Ten podział nie ma sensu.

Michał Nielepkowicz: Uważam, że powinny zostać zróżnicowane stawki od budowli. Obecnie mamy jedną (2 proc. wartości). Mamy wiele działalności gospodarczych, a więc ich opodatkowanie powinno być różne. Przykładowo, obiekty sportowe, które zwykle generują straty, nie powinny być tak samo obciążone, jak obiekty wykorzystywane w działalności gospodarczej, np. w branży energetycznej czy gazowej, choć tu również można pomyśleć o różnej wysokości podatku. Dziś są one opodatkowane taką samą stawką.

Obecnie podstawą opodatkowania budowli jest wartość początkowa przyjęta na potrzeby podatku dochodowego. To oznacza, że nawet po latach właściciel płaci taki podatek, jak od nowej budowli. Czy słuszna jest koncepcja, aby powiązać opodatkowanie budowli z jej aktualną wartością, a nie historyczną?

Andrzej Porawski: Gminy od lat proponują, aby podatek był związany z wartością nieruchomości. Nie mówimy więc o wartości początkowej. Uważamy, że powiązanie z wartością powinno być sprawiedliwe, w tym również dla podatnika. Powiązanie z wartością nieruchomości jest jednak możliwe jedynie w pewien symboliczny sposób, bo w Polsce nie ma katastru ani ewidencji wartości.

Paweł Banasik: Jeśli chodzi o powiązanie podatku z wartością, to wiąże się z tym pewne ryzyko. Gdyby nagle bardzo mocno spadła cena rynkowa nieruchomości, oznaczałoby to duży problem dla samorządu, tak jak miało to miejsce np. w Irlandii. Gminy powinny mieć przewidywalny instrument do planowania wpływów z podatku.
Część gmin sygnalizuje, że obawiałoby się powiązania podatku z wartością nieruchomości. Do tej pory nikt nie przeanalizował, jakie byłyby skutki takiej zmiany.

Wojciech Morawski : Problemem byłaby kontrola wartości nieruchomości. To pokazuje, że do zmian w podatku od nieruchomości trzeba podchodzić ostrożniej niż do zmian w VAT czy podatku dochodowym. VAT i dochodowy uzależnione są bowiem od aktywności podatnika, a podatek od nieruchomości płaci się niezależnie od tej aktywności.

Czy należałoby zmienić przepisy dotyczące zwolnień w podatku od nieruchomości?

Andrzej Porawski: Obecnie mamy spory o opodatkowanie infrastruktury kolejowej. Minister infrastruktury oszukał rząd, mówiąc że skutki zmian w przepisach, które obowiązują od 1 stycznia 2017 r., wyniosą zaledwie 7 mln zł w skali kraju. Prawdopodobnie będzie to kwota dużo wyższa, co oznacza oczywiście straty gmin. Za dużo jest też ustawowych zwolnień, wywalczonych przez różne branżowe lobby.

Paweł Banasik: Katalog zwolnień jest na pewno do przeanalizowania. Obecnie zwolnione są częściowo np. lotniska cywilne. Cel takiego zwolnienia na pewno odnosi się do szeroko pojętego interesu publicznego. Podobnie jest zapewne ze zwolnieniem dla infrastruktury kolejowej. Historycznie było także zwolnienie na przykład dla sieci energetycznych. Zwolnienia infrastrukturalne są potrzebne, ale na pewno warto przeanalizować, gdzie są one konieczne i uzasadnione i jak wpływają one na sytuację finansową gmin.

Wojciech Morawski : Jeśli chodzi o zwolnienia, to teoretycznie z podatku mamy zwolnione porty, drogi (tu jest konstrukcja prawna wyłączenia z opodatkowania), lotniska, całą infrastrukturę. W praktyce jednak zwolnienia są ograniczone. Dobrym przykładem są porty. Okazuje się, że w praktyce porty rzeczne nie są zwolnione z podatku od nieruchomości, mimo że ustawa nie przewiduje takiego wyłączenia. To jest problem interpretacyjny.
Jestem zwolennikiem nieopodatkowywania infrastruktury jako dobra wspólnego. Powinno to jasno wynikać z ustawy. Nie powinno być takiej sytuacji, jak dziś, że porty morskie nie płacą podatku, a rzeczne płacą.

A co ze stawkami podatku od nieruchomości?

Andrzej Porawski: Zwiększenie autonomii gmin i powiązanie z rozwojem nie musi wiązać się ze wzrostem stawek tego podatku. Obecnie, coroczny wzrost wpływów z daniny od nieruchomości wynika bowiem nie ze wzrostu stawek ale powiększania się bazy podatkowej. Opodatkowane są kolejne budynki i budowle, które wcześniej nie istniały. Świetnym przykładem jest tu Wyszków, którego władze przeprowadziły program porządkowania nieruchomości na terenie miasta. Skutki tego programu są bardzo dobre. Miasto stworzyło trzy strefy rozwoju. Jedną udostępniło specjalnej strefie ekonomicznej. Natomiast dwie pozostałe strefy, wyposażone w infrastrukturę, stały się atrakcyjnym terenami dla inwestorów. W ciągu kilku lat powstało w tych strefach 1000 miejsc pracy, a ponadto zwiększyły się wpływy Wyszkowa z PIT, CIT oraz podatku od nieruchomości. Powstały bowiem nowe nieruchomości, od których wpływa danina. Przykład ten pokazuje, że jeśli miasto zdecyduje się na wdrożenie racjonalnej polityki rozwoju, to może mieć z tego korzyści podatkowe, bez podnoszenia stawek. Wystarczy lepiej zorganizować przestrzeń.

Debatę prowadził Łukasz Zalewski

Uczestnicy:
Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich
Dr hab. prof. UMK Wojciech Morawski, Ośrodek Studiów Fiskalnych, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
Aleksander Jarosz, doradca podatkowy, PwC
Michał Nielepkowicz, doradca podatkowy, partner w Nielepkowicz & Partnerzy
Paweł Banasik, doradca podatkowy, szef Zespołu ds. Podatku od Nieruchomości, Deloitte