Chodzi o przetargi na utrzymanie standardu dróg, organizowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. GDDKiA wymagała, aby wykonawcy wyodrębniali poszczególne czynności objęte różnymi stawkami VAT: preferencyjną 8 proc. (np. odśnieżanie dróg) i podstawową 23 proc.

Takie również było stanowisko fiskusa. Potem minister finansów zmienił interpretację i uznał, że wszystkie te prace stanowią usługę kompleksową, opodatkowaną według jednej stawki – 23 proc. VAT. W październiku 2016 r. do podobnych wniosków doszedł Naczelny Sąd Administracyjny. A do drzwi przedsiębiorców zapukali urzędnicy skarbówki.

Gdy problem stał się już znany całej branży, wykonawcy prosili w kolejnych przetargach o zmianę specyfikacji i objęcie całej umowy jednolitą stawką podatku. GDDKiA jednak odmawiała takiej korekty. DGP dysponuje pismem z ubiegłego roku, które to potwierdza. Wskazuje na to także niedawna interpelacja jednego z posłów, bo sprawą zainteresowali się również parlamentarzyści.

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Dla wielu firm decyzja skarbówki może oznaczać plajtę. Mówi o tym wprost prezes jednej z nich (prosi o zachowanie anonimowości), której zaległości oszacowano na około miliona złotych rocznie. Jemu zakwestionowano tylko jeden kontrakt. Takich umów w branży jest dużo więcej. Co gorsza, wielu przedsiębiorców wciąż żyje w niepewności, czy do ich drzwi też zapukają kontrolerzy.

Trudno dokładnie oszacować skalę problemu. Wiadomo tylko, że w 2018 r. na utrzymanie dróg zostanie przeznaczonych ok. 1,5 mld zł – informuje Jan Krynicki, rzecznik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

– Sytuacja jest dla mnie absurdalna, mam zapłacić państwu coś, czego samo państwo mi nie zapłaciło – komentuje nasz rozmówca.

GDDKiA zapewnia, że jest otwarta na rozmowy w sprawie ewentualnego aneksowania umów.

 Początkowo Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podpisywała z wykonawcami umowy, w których co miesiąc przez pięć lat płaciła im za zachowanie przejezdności drogi. Firmy rozliczały taką usługę według podstawowej stawki 23 proc.

Później jednak pojawiły się również przetargi na wykonanie umów rozliczanych według obmiaru. Chodziło o różne czynności, np. odśnieżanie, koszenie traw, usuwanie skutków wypadków, kontrola dróg, konserwacja instalacji oświetleniowych i sygnalizatorów. GDDKiA oczekiwała od oferentów, że swoje ceny będą kalkulować z różnymi stawkami VAT. Jedne były ze stawką 23 proc., ale inne – w tym odśnieżanie dróg – ze stawką 8 proc.

Problem pojawił się, gdy urzędnicy skarbowi zaczęli kontrolę u wykonawców i zażądali dopłaty VAT do jednolitej stawki 23 proc. od całości usług. Potwierdza to prezes jednej z firm (prosi o zachowanie anonimowości).

– Urzędnicy najpierw powiadomili mnie o ogólnej kontroli rozliczeń VAT za poprzednie pięć lat, ale szybko spytali, czy mamy kontrakty, w których zastosowano różne stawki podatku. Gdy usłyszeli, że tak, kontrola ogólna zmieniła się w szczególną, dotyczącą tylko tej kwestii – mówi nasz rozmówca.

Dodaje, że jego zaległości oszacowano na ok. milion złotych rocznie. – Sytuacja jest dla mnie absurdalna, mam zapłacić państwu coś, czego samo państwo mi nie zapłaciło – komentuje nasz rozmówca.

Jemu zakwestionowano jeden kontrakt – na utrzymanie obwodnicy. Wiadomo jednak, że takich umów w skali kraju jest dużo więcej. Co gorsza, wielu przedsiębiorców wciąż żyje w niepewności – czy do ich drzwi też zapukają kontrolerzy.

Utrzymajcie standard

Jan Krynicki, rzecznik GDDKiA, tłumaczy, że określając stawki VAT, kierowano się Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług, tj. dla części robót 8 proc., a dla innych 23 proc.

– Ustandaryzowanie stawek VAT służyło uzyskiwaniu porównywalności ofert w przetargu – tłumaczy Jan Krynicki. Gdyby bowiem GDDKiA sama nie narzuciła stawek, to te zaproponowane w ofertach przez wykonawców mogłyby się różnić. To zaś oznaczałoby brak możliwości porównania cen końcowych.

Problem w tym, że w ten sposób GDDKiA postawiła przedsiębiorców pod ścianą. Jeśli zaproponowaliby w swych ofertach jednolitą stawkę 23 proc., to zostałyby one odrzucone jako niezgodne ze specyfikacją. W jednym z przetargów zorganizowanych w ubiegłym roku wykonawcy napisali wprost do zamawiającego: „W związku z rozbieżnościami istniejącymi w wydawanych przez organy podatkowe interpretacjach indywidualnych, a także podejściu organów kontrolujących wnosimy o ewentualne ujednolicenie stawki podatkowej w przedmiotowym postępowaniu do stawki podstawowej, tj. 23 proc.”.

Odpowiedź dyrektora oddziału GDDKiA brzmi krótko: „Zamawiający nie wyraża zgody na zmianę treści SIWZ w powyższym zakresie”.

Taką praktykę potwierdza również stan faktyczny opisany w podatkowej interpretacji indywidualnej z 21 grudnia 2016 r. (nr PT8.8101.254.2016.PSG.795). Przedsiębiorca wyjaśnił, że „organizator przetargu, a więc GDDKiA, nie traktuje zamawianych w ramach przetargu usług jako jednolitego świadczenia i to (...) także na gruncie ustawy o VAT. W jednym z przetargów, dotyczących usług utrzymania dróg, w odpowiedzi na zapytanie oferenta GDDKiA wskazał bowiem na możliwość stosowania różnych stawek podatku do usług objętych SIWZ. Ponadto, treść obowiązujących dla potrzeb przetargów formularzy ofert oraz wzory umów, jakie GDDKiA zawiera ze zwycięzcami przetargów przewidują realizację i wycenę usług, dla których stosowane są różne stawki podatku (zwykle 23 proc. i 8 proc.)” – tłumaczy przedsiębiorca.

Tylko jedna stawka

Wykonawcy stosowali więc różne stawki podatku, mimo że już w lutym 2014 r. minister finansów uznał za nieprawidłową interpretację dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie, potwierdzającą słuszność takiego zróżnicowania stawek VAT. Minister wydał wtedy interpretację zmieniającą (nr PT8/033/1/20/PSG/14/RD19443), w której stwierdził, że utrzymanie dróg jest usługą kompleksową, a więc wszystkie składające się na to czynności powinny być objęte jedną stawką. Oczywiście tą wyższą – 23 proc.

Potem minister zmienił też inne, korzystne dla przedsiębiorców interpretacje, a ostatecznie rację przyznał mu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2016 r. (sygn. akt I FSK 344/15). Sąd kasacyjny nie miał wątpliwości, że głównym celem przetargu jest zapewnienie przejezdności drogi zgodnie z ustalonym standardem i to temu służą wszystkie dodatkowe czynności.

Po tym wyroku ruszyły kontrole.

Wykonawcy bez wyjścia

Pod koniec ubiegłego roku sprawą zainteresowali się posłowie. Jeden z nich w interpelacji z 12 grudnia 2017 r. zwrócił uwagę na to, że przetargi z błędnie określonymi stawkami VAT były ogłaszane, nawet gdy znane już były argumenty fiskusa i wiadomo było o pierwszych kontrolach.

Zdaniem posła pokrzywdzeni w całej tej sprawie są wykonawcy. Po pierwsze dlatego, że nie mają wyboru. „Składają oferty i fakturują usługi lub roboty według narzuconego przez GDDKiA sposobu (rozdzielając stawki VAT), zdając sobie jednocześnie sprawę, że takie postępowanie może być zakwestionowane przez organy podatkowe” – napisał poseł Grzegorz Adam Woźniak w interpelacji.

Po drugie dlatego, że profiskalna wykładnia „prowadzi do wypaczeń i rozstrzygnięć niekorzystnych dla wykonawców”. Jako przykład poseł podał zlecanie w miesiącach zimowych wyłącznie odśnieżania dróg. Usługa ta co do zasady jest z 8 proc. VAT. Jednak organy podatkowe uważają za prawidłową stawkę 23 proc., bo uznają wszystkie usługi związane z utrzymaniem dróg za kompleksowe. „Mimo że w danym miesiącu żadne usługi, dla których prawidłowa jest stawka 23 proc., nie były wykonywane” – podkreślił poseł.

Problem sam się nie rozwiąże

Zdaniem Tomasza Pabiańskiego, dyrektora w dziale doradztwa podatkowego w PwC, problem jest bardzo złożony i nie obędzie się bez skoordynowanej interwencji resortów finansów oraz infrastruktury. Jeżeli bowiem fiskus każe podwyższyć stawkę VAT, to zamawiający może nie zaakceptować skorygowanej faktury i twierdzić, iż narusza to warunki realizacji zamówienia.

– Powinny być mechanizmy, które pozwolą wykonawcom na korektę stawki i uzyskanie rekompensaty od zamawiającego, jeśli ten wprowadził go w błąd albo wymusił działanie niezgodne z prawem – uważa ekspert.

GDDKiA nie wyklucza teraz aneksowania umów. – Niemniej jednak każdy przypadek będzie miał charakter indywidualny oraz będzie rozpatrywany na wniosek wykonawcy i zastosowanie jednego rozwiązania dla wszystkich jest niemożliwe – zaznacza Jan Krynicki, rzecznik GDDKiA.

Jak brzegi morskie

Drogowcy nie są pierwszą branżą, która ucierpiała na skutek niespójnego stanowiska urzędów. Na łamach DGP opisywaliśmy kłopoty przedsiębiorców, którzy zgłaszali się do przetargów na ochronę brzegów morskich. Urzędy morskie, które ogłaszały przetargi, odrzucały oferty z 23-proc. podatkiem, bo twierdziły, że inwestycje mają związek z ochroną środowiska morskiego i trzeba je rozliczać według stawki 0 proc. VAT. Potem zakwestionowali to urzędnicy kontroli skarbowej, domagając się 23 proc. VAT. Do rozstrzygnięcia sporu potrzebna była aż uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. 11 grudnia 2017 r. NSA uznał, że przedsiębiorcy działali w dobrej wierze i nie powinni być karani za nie swoje błędy. (sygn. akt I FPS 2/17). 

Miliardy na utrzymanie dróg

W 2018 r. na utrzymanie dróg zostanie przeznaczonych ok. 1,5 mld zł – informuje Jan Krynicki, rzecznik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Ogłaszane przez GDDKiA przetargi zwykle obejmują utrzymanie odcinka drogi ekspresowej czy autostrady przez kilka lat, np. pięć, sześć.

Według Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa, rynek firm, które zajmują się utrzymaniem dróg, jest mocno rozdrobniony, bo działa tu wiele podmiotów lokalnych. Można jednak wymienić kilku większych graczy. To np. związany z hiszpańskim Ferrovialem FBService, należąca do Norwegów firma Saferoad czy polska Planeta. Przetargami na utrzymanie dróg często zainteresowane są także firmy typowo budowlane, jak Skanska czy Budimex.

GDDKiA ogłasza też czasem przetargi na utrzymanie dróg na większych obszarach. Walka o takie intratne zlecenie trwa właśnie w woj. małopolskim. Tamtejszy oddział GDDKiA prowadzi przetarg na czteroletnie utrzymanie obiektów inżynierskich (mostów i wiaduktów) w pięciu rejonach województwa. Oferty można składać do 29 stycznia.

Niebawem GDDKiA zacznie też szukać chętnych na sześcioletnie utrzymanie trasy S8 w Warszawie – od Konotopy do Marek.