Chcemy, aby urzędnicy winni niewykonania wyroku sądu mogli być karani - mówi prof. Roman Hauser, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sędziowie NSA przygotowali projekt nowelizacji przepisów, dzięki któremu spory obywateli i firm z organami administracji mają być rozstrzygane szybciej. Jaki jest obecnie czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy w NSA?
Postępowanie przed NSA trwa średnio od 9 do 11 miesięcy.
Ale statystyka ta obejmuje również sprawy proceduralne i posiedzenia niejawne. Podatnicy na rozstrzygnięcie sporu z izbami skarbowymi czy ministrem finansów muszą czekać dłużej, średnio 16 miesięcy. A są i tacy, którzy czekają ponad 2 lata.
W wojewódzkich sądach administracyjnych czas oczekiwania na wpisanie sprawy na wokandę to średnio 3 miesiące, co daje podstawy do ogólnie bardzo dobrej oceny sprawności postępowania. Rzeczywiście, ze względu na stale rosnącą liczbę skarg kasacyjnych wydłuża się czas oczekiwania na przeprowadzenie rozprawy przed NSA. Rozumiemy, że obywatele oprócz zapewnienia praworządności spodziewają się skuteczności i jeszcze większej sprawności sądu. Dlatego podjęliśmy działania, których celem jest szybsze uzyskanie finalnego rozstrzygnięcia w sprawie.
Narzędziem ma być ograniczenie liczby skarg wpływających do NSA, w tym np. skarg pieniaczych. O jakiego rodzaju sprawy chodzi?
Do NSA nie powinny trafiać skargi kasacyjne, których wniesienie stanowi oczywiste nadużycie prawa. Dotyczy to skarg bezzasadnych i pozbawionych jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, będących tylko przejawem swoistej nadaktywności stron. Nie jest zrozumiałe to, że jedna osoba może mieć w tym samym czasie sto spraw, które toczą się przed sądem wojewódzkim. To są właśnie „skargi pieniacze”, na które wskazuje trybunał strasburski. Podejmiemy próbę ich wyeliminowania.
Jakie jeszcze sprawy mogłyby nie trafiać do NSA?
Byłyby to skargi kasacyjne związane z tymi sprawami, co do których jest już utrwalone orzecznictwo. To jest również ta kategoria spraw, których eliminowanie aprobuje trybunał strasburski.
Na jakim etapie miałoby dochodzić do selekcji skarg kasacyjnych?
Według zaproponowanych przez nas rozwiązań proces „filtrowania” skarg kasacyjnych pozostawałby we właściwości sądu pierwszej instancji.
Czy nie byłoby to jednak ograniczenie prawa strony do sądu odwoławczego?
Nie. Jeśli sąd wojewódzki uzna, że zachodzi przesłanka uzasadniająca odmowę przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, to wyda postanowienie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takie postanowienia służyłoby zażalenie do NSA. Nie można zatem mówić o pozbawieniu strony prawa do wnoszenia środka odwoławczego czy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Uprawnienie do odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej przysługiwałoby co prawda również NSA, jednak sąd ten wydawałby postanowienie o odmowie przyjęcia skargi na posiedzeniu niejawnym, a na postanowienie takie przysługiwałoby zażalenie podlegające rozpatrzeniu już w składzie trzyosobowym.
Czy to nie doprowadzi jednak do tego, że obywatele będą notorycznie składać zażalenia na odmowę przyjęcia skargi?
Nawet przyjmując takie założenie, pamiętać należy, że rozpatrywanie zażaleń odbywać się będzie – co do zasady – na posiedzeniach niejawnych. Nie spowoduje to bezpodstawnego wydłużenia kolejki spraw oczekujących na rozprawę.
A może problemem jest to, że sądy I instancji wydają coraz więcej błędnych wyroków?
Można oczywiście szukać przyczyn zwiększania się liczby spraw w sądach w gorszym działaniu administracji i obniżającej się jakości prawa czy też częstszej wadliwości wyroków sądów wojewódzkich. Tego nie potwierdzają jednak statystyki, z których wynika, że liczba skarg zasadnych pozostaje w kolejnych latach na zbliżonym poziomie, a odsetek wadliwych wyroków nie zwiększa się. W ostatnich latach NSA uchylał średnio co czwarty zaskarżony wyrok. Podobnie jest, jeśli chodzi o odsetek decyzji uchylanych na wcześniejszym etapie postępowania przez sądy wojewódzkie.
Dlaczego więc sądy administracyjne są zalewane skargami?
Sytuację może tłumaczyć wzrost świadomości prawnej obywateli, którzy coraz chętniej korzystają z przysługujących im środków prawnych dla ochrony własnego interesu. Choć bywa również, że skargi kasacyjne są wnoszone z zupełnie niewiadomych powodów.
O ile zatem procent dzięki filtracji skarg mogłaby zostać zmniejszona liczba skarg kasacyjnych?
Na obecnym etapie nie jest możliwe wskazanie, jak wiele skarg będzie wyeliminowanych w wyniku proponowanych zmian. Zależeć to będzie od różnych czynników, w tym ostatecznego kształtu regulacji i wykorzystania nowych instrumentów prawnych w praktyce sądów administracyjnych.
Oprócz filtracji NSA planuje też podwyższyć opłatę za wniesienie skargi do sądu – średnio o 50 – 60 proc. w większości spraw, a skargi kasacyjnej nawet o 100 proc. Taki projekt zmian w rozporządzeniu wpłynął do Ministerstwa Sprawiedliwości.
Wysokość wpisu od skargi i skargi kasacyjnej, którą kształtuje rozporządzenie Rady Ministrów z 2003 r., nie była nigdy rewaloryzowana. Ponadto rozporządzenie określa wysokość wpisu od skargi kasacyjnej jako połowę wpisu od skargi, pomimo niewspółmierności rzeczywistych kosztów rozpatrzenia sprawy na poziomie sądów pierwszej i drugiej instancji. Relatywnie niskie wartości wpisów, a także możliwość ubiegania się o zwolnienie od kosztów postępowania w ramach tzw. prawa pomocy, powodują, że czynnik finansowy właściwie nie skłania uprawnionych do wnoszenia skargi czy skargi kasacyjnej do analizy zasadności uruchomienia kontroli sądowej w każdej z instancji. Tymczasem ze środków prawnych warto korzystać w sposób świadomy i przemyślany.



Skoro opłata za skargę miałaby być wyższa, to może NSA dostrzega potrzebę zmian w zasadach przyznawania prawa pomocy dla mniej zamożnych obywateli?
Obecnie instytucja prawa pomocy funkcjonuje sprawnie i efektywnie. Nie ma żadnych podstaw, by zakładać, że mechanizm ten nie sprawdzi się, jeśli zostaną podniesione wysokości wpisów od skarg. Można oczywiście spodziewać się większej liczby wniosków, np. w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Dlatego chcemy wprowadzić pewne zmiany proceduralne, aby zasadą było orzekanie w tych sprawach przez referendarzy sądowych.
Jednak obywatele narzekają, że procedura uzyskania prawa pomocy to dla nich droga przez mękę. Czy nie lepiej byłoby, aby obywatel wiedział od razu, jakie zaświadczenia o stanie majątkowym powinien przedłożyć sądowi?
Wniosek o prawo pomocy składa się na formularzu urzędowym, według wzoru ustalonego rozporządzeniem Rady Ministrów. Formularz ten obejmuje oświadczenia wnioskodawcy co do poszczególnych, wymienionych w nim okoliczności istotnych dla rozpatrzenia wniosku. Wspomniane rozporządzenie określa ponadto katalog dokumentów, które w przypadkach budzących wątpliwości mogą potwierdzać przedstawione przez wnioskodawcę dane o jego majątku, dochodach i stanie rodzinnym. Jeżeli zatem przy rozpatrywaniu konkretnego wniosku pojawiają się określone wątpliwości, wnioskodawca otrzymuje wezwanie do przedstawienia stosownego dokumentu. Przyjęte rozwiązanie stwarza zatem dogodne warunki do ubiegania się o pomoc finansowaną ze środków publicznych.
Problemem dla obywateli jest również to, że nawet jeśli po kilkuletnim sporze uzyskają korzystny dla siebie wyrok sądu, to organy podatkowe nie zawsze go respektują.
Rzeczywiście, zdarzają się takie sytuacje i dlatego istnieje potrzeba większego zdyscyplinowania organów administracji. Problem, o którym mówimy, nie występuje w innych krajach, gdzie orzeczenie sądowe jest traktowane w sposób odpowiedni, tj. nikt nie wyobraża sobie niewykonania go. Niestety, w naszym kraju, także w rozstrzygnięciach organów administracji publicznej, dostrzegalne jest uchylanie się od wykonywania wyroków sądowych. Bywa że organy unikają podporządkowania się ocenom prawnym wyrażonym w uzasadnieniach orzeczeń. Dlatego chcemy wprowadzić do ustawy procesowej dodatkowe instrumenty, pozwalające wymuszać na administracji podporządkowanie się stanowisku sądu.
Na czym miałoby to polegać?
Chodzi o dopuszczenie możliwości nakazania przez sąd organowi administracji wydania decyzji o określonej treści, a także o zwiększenie możliwości orzekania przez sąd z urzędu grzywny w stosunku do pracownika winnego zaniedbań po ujawnieniu tego typu zdarzenia.
Czy sprawy mogłyby być szybciej rozstrzygane przez sądy, gdyby więcej inwestowano w sądownictwo administracyjne?
Dotychczasowe środki budżetowe były dostateczne do zapewnienia sprawnego funkcjonowania sądów administracyjnych – na rok 2011 były to 373 mln zł, na rok 2012 – 389 mln zł. Potrzeby finansowe na rok 2013 zostały oszacowane na kwotę 396 mln zł. Wobec stale rosnącej liczby spraw i coraz większego stopnia ich skomplikowania istnieje potrzeba podejmowania działań na rzecz utrzymania dotychczasowych standardów, a w dalszej perspektywie również ich podwyższenia. W prosty sposób na zwiększenie liczby załatwianych spraw przekłada się przyznanie nowych etatów sędziowskich. W tym roku udało się uzyskać 10 dodatkowych etatów sędziego NSA. Orzekanie w sądzie kasacyjnym wspomagają również swymi siłami sędziowie sądów wojewódzkich delegowani do orzekania w NSA. Do szybkiego rozstrzygania spraw doprowadzić też mają zmiany procedury w kierunku lepszego wykorzystania istniejącego potencjału orzeczniczego, m.in. poprzez zwiększenie możliwości rozpoznawania spraw na posiedzeniu niejawnym. Orzekanie na rozprawie w składzie trzech sędziów zawodowych w wielu sprawach drobnych jest marnowaniem publicznych pieniędzy. Są to sprawy także o charakterze procesowym, które mogą być rozpatrywane w składzie jednego sędziego, na posiedzeniu niejawnym. Istnieje bowiem kontrola instancyjna nad takimi działaniami sądu pierwszej instancji. Chcielibyśmy, aby WSA zyskały uprawnienie do uwzględniania oczywiście zasadnych skarg kasacyjnych, a NSA miał większe możliwości orzekania reformatoryjnego. Dążymy do zmniejszania obciążenia sędziów zadaniami pozaorzeczniczymi. Nadzieję pokładamy również w informatyzacji postępowania sądowoadministracyjnego.
Czy sądy mogłyby działać szybciej, gdyby akta spraw miały postać elektroniczną i gdyby np. mogły przyjmować od obywateli pisma e-mailem?
Tak. Mamy nadzieję, że planowana informatyzacja usprawni działanie sądów. W kilku najbliższych latach nie jest jednak możliwe uniknięcie dualizmu, jeśli chodzi o postać dokumentów w aktach spraw, czyli prowadzenia akt w formie papierowej oraz elektronicznej. Wiąże się to np. z potrzebą digitalizacji dokumentów, które wpływają do sądu w formie papierowej. W tym samym postępowaniu może bowiem brać udział wiele stron, z których tylko część wykorzystuje nowoczesne technologie w komunikacji z organami administracji i z sądem. Do rozwiązania pozostaje też wiele kwestii związanych z wnoszeniem przez stronę do sądu pism, ich odpisów i załączników oraz doręczania pism przez sąd.
Jakie zmiany w związku z informatyzacją mogłyby zostać wprowadzone najszybciej?
Zdecydowanie najłatwiejsze będzie ograniczenie korespondencji w formie tradycyjnej – papierowej – na rzecz korespondencji w formie elektronicznej na etapie postępowania kasacyjnego przed NSA. Proponowane zmiany w tym zakresie korespondują z propozycją wprowadzenia obligatoryjnego zastępstwa stron przez profesjonalnych pełnomocników w postępowaniu przed NSA. Obecnie obowiązek taki dotyczy wyłącznie sporządzenia skargi kasacyjnej.
Kiedy projekt zmian zaproponowany przez NSA trafi do Sejmu?
Opracowany w Naczelnym Sądzie Administracyjnym projekt nowelizacji został przekazany szefowi Kancelarii Prezydenta RP. Projekt ten pozostaje zatem w dyspozycji organu, któremu przysługuje inicjatywa ustawodawcza.
Instytucja prawa pomocy funkcjonuje sprawnie i efektywnie