25 lat temu wykreowano system opodatkowania transakcji wewnątrz Unii, który rodzi pewne konkretne trudności. Państwa członkowskie dojrzewają dziś do tego, by poprzez zacieśnioną współpracę regionalną administracji podatkowych wdrożyć modele, które ograniczą dotychczasowe problemy. Czas pokaże, na ile będą one skuteczne.
VAT na świecie święci triumfy. Kolejne państwa przystępują do tego modelu rozliczeń pomiędzy obywatelem a jego państwem. Możemy tu wyróżnić trzy typy jurysdykcji. Pierwszy to kraje rozwijające się, jak państwa afrykańskie, które dopiero wprowadzają VAT u siebie. Najbardziej zaskakujące jest to, że robią to w oparciu o najnowocześniejsze systemy informatyczne. Państwa afrykańskie wchodzą do tego systemu bez bagażu starej technologii, przyjmują od razu najnowocześniejsze rozwiązania, takie jak fakturowanie online i inne innowacyjne technologie zapewniające transparentność podatnika.
Druga grupa państw wprowadza VAT nieco na zasadzie hobbystycznej – one nie potrzebują tego podatku, ale chcą przybliżyć się do gospodarek rozwiniętych. Uważają, że taki pomysł pomoże im wspiąć się na wyższy poziom rozwoju gospodarczego i administracyjnego. Są to państwa Półwyspu Arabskiego, które wprowadzają od razu nowoczesne rozwiązania technologiczne, natomiast stawki podatku są u nich symboliczne, np. 5 proc.
Największą przestrzenią gospodarczą nieobjętą VAT są Stany Zjednoczone, bo przypomnę, że Chiny mają już własny podatek od towarów i usług i ewoluuje on w kierunku europejskim. USA mają jedynie podatki sprzedażowe, stanowe, ale i tam dokonuje się mała rewolucja ze względu na odwrócenie orzecznictwa sądu najwyższego. Przez wiele lat handel elektroniczny był wyjęty w USA spod podatków stanowych. Niedawne orzeczenie sądu najwyższego w sprawie Południowej Dakoty to zmieniło, co oznacza odejście od dotychczasowej wykładni. Z orzeczenia wynika, że poszczególne stany mają prawo do opodatkowywania towarów sprzedawanych przez internet swoim mieszkańcom. To duża zmiana, która może spowodować wstrzymanie ruchów mających na celu wprowadzenie federalnego VAT.
W dyskusjach w Stanach Zjednoczonych widoczny jest także spór o redystrybucję podatkową. Demokraci uważają, że VAT spowodowałby zbytnie obciążenie mniej zarabiających warstw społecznych. Republikanie podnoszą inny argument – „money making machine”, co oznacza, że skuteczność VAT spowodowałaby narastające dochody budżetowe i w efekcie zbyt duży wpływ rządu federalnego na życie obywateli.
Unijne dylematy
Czwarty obszar to Unia Europejska, w której mechanizm podejmowania decyzji w zakresie podatków kuleje. Jest oparty na zasadzie jednomyślności, która sama w sobie wydaje się konieczna, gdy mowa o tak newralgicznym obszarze, bo przecież podatki to kwintesencja suwerenności każdego państwa. Niemniej jednak 25 lat temu wprowadzono system opodatkowania transakcji wewnątrz Unii, który powoduje bardzo wiele problemów, bowiem wykreował on paneuropejskie struktury mafijne.
W Unii mamy też problem w jurysdykcjach słabszych administracyjnie względem państw o silnych administracjach skarbowych, z wieloletnią tradycją skutecznego działania. Otóż podjęto decyzje polityczne wyprzedzające możliwości administracyjne Unii Europejskiej i poszczególnych państw. Mam tu na myśli opodatkowanie stawką 0 proc. transakcji transgranicznych w sytuacji zniesienia kontroli celnych na granicach. Ponieważ nie jest to systemowo weryfikowane na granicy, stanowi oczywistą pokusę do nadużywania systemu. Efekt: po przywilej stawki 0 proc. sięgnęli również fikcyjni podatnicy.
Innymi słowy, ze względu na korzyść polityczną zniesienia granic wewnątrz UE wykreowaliśmy potencjał do nadużyć dla przestępców. Ten potencjał jest, niestety, wykorzystywany i osadza się w państwach najsłabszych administracyjnie.
Regionalizm zamiast harmonizacji
Mamy teraz na stole unijnym propozycję reformy systemu VAT. Komisja Europejska proponuje system definitywny: w miejsce stawki 0 proc. ma zostać wprowadzona stawka państwa docelowego. To rozwiązanie prowadzi jednak do nieszczelności wynikających z nieadekwatnego instrumentarium współpracy między administracjami państw członkowskich, chociażby w wymianie informacji o podatnikach i transakcjach, jak również rodzi nieznane dziś jeszcze ryzyka. Ze względu na nie nowy system będzie dyskutowany, lecz niekoniecznie zostanie wprowadzony w przewidywalnej przyszłości.
Ciekawe będą natomiast regionalne próby zaradzenia dotychczasowym problemom z VAT poprzez zacieśnioną współpracę administracji podatkowych. Spodziewam się, że brak decyzji na poziomie centralnym spowoduje poszukiwanie rozwiązań regionalnych czy bilateralnych. To już się dzieje, mamy państwa „spięte elektronicznie” w zakresie wymiany informacji, plików JPK w transakcjach między tymi jurysdykcjami. To pozwala na szybsze identyfikowanie prób ewentualnych wyłudzeń podatku VAT. Prawdopodobnie kraje członkowskie wypracują różne ciekawe modele współpracy w regionach, a więc niezsynchronizowane na poziomie całej Unii Europejskiej. Będą one naturalną alternatywą dla koncepcji systemu definitywnego.
Asymetria potencjałów
W Unii problematyczna jest też asymetria potencjałów administracji skarbowych poszczególnych krajów członkowskich. Identyczna warstwa regulacyjno-legislacyjna, dyrektywy i rozporządzenia narzucone zostały wszystkim państwom członkowskim, w tym również takim, w których administracja skarbowa jest mniejsza niż jedna izba skarbowa w Polsce. Tymczasem w Krajowej Administracji Skarbowej mamy 63 tys. urzędników. Ta sama jakość przepisów jest więc narzucona państwom o różnym potencjale.
Trudno wierzyć w powodzenie działań uszczelniających przy tej skali asymetrii. Nie sposób bowiem sprawnie współpracować z państwami, dla których problem podatkowy nie stanowi priorytetu. Jednocześnie jest to niezarządzalne z poziomu Unii Europejskiej. Dlatego tę dysfunkcję trzeba naprawiać poprzez regionalne porozumienia, które będą odpowiadały wspólnym potrzebom regionu.
Zagrożenia systemu
System opodatkowania 0 proc. transakcji transgranicznych bez kontroli celnych istniał w niektórych państwach jeszcze przed przyjęciem go 25 lat temu na poziomie UE. Już wtedy pojawiały się symptomy, że może to doprowadzić do przestępstw z wyłudzeń. Ńwcześni decydenci wiedzieli o zjawisku, jednak polityczna atrakcyjność zniesienia granic wewnątrz UE i budowy jednolitego rynku okazały się silniejsze. Dlatego podjęto taką decyzję.
Dziś sama Komisja Europejska używa bardzo daleko idących sformułowań, gdyż mówi wprost o bankructwie dotychczasowych rozwiązań. To bardzo negatywna ocena. Dlaczego? Mamy przykłady, że w wyniku niewydolności systemu VAT wyłudzono miliardy euro, które trafiły również do sieci terrorystycznych. System jest więc tak wadliwy, że może być wykorzystywany przez służby specjalne spoza Unii Europejskiej do finansowania działalności terrorystycznej, także w Europie. To bardzo zła sytuacja i niewytłumaczalna etycznie: opodatkowujemy uczciwych podatników, a z tego, co już uzbieramy, oddajemy przestępcom.
Dlatego jednym z największych wyzwań Unii Europejskiej jest dyskutowany obecnie definitywny system podatku od towarów i usług. W uproszczeniu przenosi on ciężar poboru podatku z państwa, w którym dany towar jest konsumowany, na państwo, z którego towar ten jest wysyłany. W praktyce oznacza to, że funkcję poborcy podatkowego przykładowo dla Niemiec spełniałyby państwa eksportujące do tego kraju, takie jak Polska. Z kolei Niemcy pobieraliby podatek do państw, do których same eksportują.
W ten sposób powstałyby kolejne zagrożenia, na które brak prostych rozwiązań. Pomocny mógłby się tu okazać mechanizm podzielonej płatności. Przesuwa on środki finansowe w bezpieczną przestrzeń, z której co do zasady nie można ich łatwo ukraść.
Jakie wyzwania
W perspektywie następnych 25 lat będziemy mieli do czynienia ze zmianą modelu konsumpcji. Coraz więcej konsumujemy „za darmo”. Za nasze prywatne dane czy informacje wrażliwe o nas będziemy mogli korzystać z nowych usług i rabatowanych towarów. To wszystko powoduje obniżenie łącznej bazy podatkowej VAT.
Tymczasem korzystanie z bezpłatnej aplikacji, za którą de facto płacimy udostępnianiem swoich danych, to także konsumpcja. A w świetle preambuły dyrektywy VAT konsumpcja powinna być opodatkowana.
Inne wyzwanie to mikropaczki z Azji. Ze względu na dobrodziejstwa internetu i spadające koszty logistyki możemy cieszyć się najnowszymi urządzeniami nabywanymi w formie mikroimportu z Azji, niestety często bez podatku VAT. To niezgodne z przepisami celnymi i podatkowymi. Niemniej jednak, ze względu na skalę zjawiska, efekt jest taki, że towar przysyłany w mikropaczkach jest nieopodatkowany. To oczywiste zaburzenie konkurencji względem uczciwych „tradycyjnych” przedsiębiorców, którzy ponoszą obciążenia podatkowe, związane z rejestracją obrotu za pomocą kas fiskalnych. Podatnicy ci są opodatkowani, gdy tymczasem konkurencja z Azji efektywnie wyjęta spod reżimu VAT. Trudno wyobrazić sobie przedsiębiorców, którzy tę lukę, wynoszącą 23 proc., są w stanie nadrobić konkurencyjnie.
W zakresie kontroli granic mamy dwa rodzaje państw – te, które aspirują do ścisłej kontroli granic i towarów wjeżdżających do Unii Europejskiej oraz państwa, które podchodzą do tego obowiązku w sposób dość liberalny. W Europie Północnej czy Grecji znane są porty, które pełnią funkcję nieformalnych „wrót do Europy” dla towarów z Azji. Budzą one ogromne zainteresowanie ze strony logistyki, ze względu na bezproblemowe odprawy i brak analizy tego, co do nich wpływa.
W Polsce natomiast inwestujemy w skanery i precyzyjne analizy tego, co do nas wpływa i wjeżdża. W sytuacji gdy inne państwa nie są zainteresowane takimi działaniami, powstają zjawiska patologiczne w rodzaju Wólki Kosowskiej – eldorado handlowe z nieograniczoną ilością odzieży z Azji, która obecna jest na rynku, do niedawna, poza wszelkimi procedurami. Zapewniam, że nie przepłynęła ona ani przez polskie porty, ani nie wjechała przez polskie przejścia graniczne.
Nierealistyczna jedna stawka
Można postawić pytanie, czy jest etycznie uzasadnione stawianie celnika pomiędzy towarami pierwszej potrzeby, takimi jak podstawowa żywność bądź antybiotyk, a obywatelem.
Gdy traci się z pola widzenia to fundamentalne, filozoficzne pytanie i patrzy wyłącznie na wykresy ekonomiczne, bardzo łatwo dojść do wniosku, że można wprowadzić na wszystko jednolitą stawkę, np. 17 proc. To jednak nie uwzględnia realiów politycznych. Większość państw członkowskich ma różne stawki VAT, które wynikają z ich polityki i konsensusu co do sprawiedliwości społecznej. Państwa mające jednolitą stawkę to wyjątek. Na poziomie Unii Europejskiej przyjęto bowiem, że dążenie do jednolitej stawki jest nierealne.
Notował Grzegorz Kowalczyk
25 lat VAT