Po 25 latach przyszedł czas na podsumowanie oraz wskazanie kierunku zmian w VAT. Poprosiliśmy o to obecną minister finansów Teresę Czerwińską oraz pięciu jej poprzedników na tym stanowisku. Dyskusja toczyła się głównie wokół tego, na ile podatek od towarów i usług jest instrumentem polityki fiskalnej, na ile gospodarczej, a na ile społecznej
Teresa Czerwińska, obecna minister finansów / Dziennik Gazeta Prawna
25 lat VAT
W tym roku obchodzimy 25 lat wprowadzenia VAT w Polsce. W debacie publicznej pojawia się wiele głosów na temat konstrukcji tego podatku. Czy faktycznie mamy co świętować, czy może po 25 latach należałoby zrezygnować z tego podatku?
Mirosław Gronicki, minister finansów w rządzie Marka Belki / Dziennik Gazeta Prawna
teresa czerwińska: Patrząc na system podatkowy z perspektywy 25 lat, widzimy, że w tym okresie na świecie podwoiła się liczba krajów, które wprowadziły do swoich systemów podatkowych VAT lub inny podobny, zbliżony w swojej charakterystyce podatek. Obecnie zdecydowana większość międzynarodowego handlu podlega opodatkowaniu podatkiem VAT lub równoważnym. Można to traktować jako argument, że jak na razie nie wynaleziono lepszej alternatywy dla VAT.
VAT, jako podatek konsumpcyjny o rozległej bazie opodatkowania, jest uznawany za jedną z najbardziej sprzyjających wzrostowi gospodarczemu form opodatkowania. Na tę chwilę trzeba przyznać, że jest najlepszym rozwiązaniem. Z jednej strony dostarcza znaczących dochodów podatkowych, z drugiej zaś jest przyjazny dla rozwoju gospodarczego. Rezultaty badań sygnowanych przez OECD pokazują, że podatki konsumpcyjne (zwłaszcza VAT) wywierają bardziej pozytywny wpływ na gospodarkę niż podatki bezpośrednie (np. PIT, CIT). Dzieje się tak dlatego, że podatki konsumpcyjne, które charakteryzują się szerszą bazą podatkową, powodują mniejsze zniekształcenia w gospodarce niż podatki bezpośrednie. Z punktu widzenia stabilności i pewności dochodów budżetu państwa konstrukcja podatku VAT zapewnia systematyczne wpływy. W wielu państwach na świecie, w tym w Polsce, wpływy z podatku VAT stanowią główne i rosnące źródło dochodów budżetu państwa. Dochody z VAT stanowią obecnie 7 proc. unijnego PKB, zaś w Polsce ok. 50 proc. dochodów podatkowych i 45 proc. dochodów budżetowych ogółem. Jest to więc najważniejsze źródło dochodów budżetowych. Oczywiście otwarte pozostaje pytanie, jak zmieniać system podatkowy, aby nadążał za zmianami we współczesnej gospodarce. Powinien on reagować na zachodzące w gospodarce zmiany i wraz z nimi ewoluować.
Andrzej Raczko, minister finansów w rządzie Marka Belki i Leszka Millera / Dziennik Gazeta Prawna
mirosław gronicki: Na początku XIX w. w Anglii udział wydatków budżetu państwa w PKB wynosił ok. 1 proc., przed I wojną światową – 10–11 proc., a obecnie 50 proc. Jeśli takie są potrzeby wydatkowe wynikające z polityki państwa (które staje się przemożną siłą w gospodarce i usługach publicznych), to potrzebne są dochody. Nie ma wątpliwości, że VAT jest i będzie najważniejszym ich źródłem. Z mikroekonomicznego punktu widzenia zawsze jednak będziemy mieli problemy z VAT, ponieważ na rozwiązania, które będzie narzucało państwo, będzie reagował sektor prywatny. I odwrotnie. Powstaje pytanie, czy przy obecnym systemie podatkowym jesteśmy w stanie zaspokoić potrzeby sektora publicznego. Jak dotąd okazuje się, że nie, o czym świadczy coroczny deficyt budżetowy.
Z drugiej strony jest pytanie o stabilność wpływów z VAT. Przykładowo, podobny wzrost wpływów jak w ubiegłym roku zdarzył się bodajże w roku 2011. W mojej ocenie wpłynęła na to dobra koniunktura gospodarcza. W przypadku spowolnienia spadają również wpływy z VAT.
Skoro przychody z VAT są tak mocno powiązane z koniunkturą, to może nie ma co uszczelniać tego systemu?
mirosław gronicki: Musimy uszczelniać, ponieważ niektóre jednostki wykorzystują luki w systemie, choć tak naprawdę dotyczy to poszczególnych sektorów, w których są wyłudzenia.
teresa czerwińska: Twierdzenie, że powodem wzrostu wpływów z VAT w zeszłym roku była tylko koniunktura, jest błędne. Nie możemy zapominać, że podatki bezpośrednie i pośrednie są w różnym stopniu zależne od koniunktury. Taka zależność występuje głównie w podatkach bezpośrednich, w PIT i CIT. W VAT jest dużo mniejsza. Obiektywnie trzeba stwierdzić, że przyczyną wzrostu wpływów z VAT jest w jakiejś części koniunktura gospodarcza, ale bardzo duże znaczenie mają działania uszczelniające. Samo uszczelnienie tylko w branży paliwowej przyniosło w ubiegłym roku 4 mld zł dodatkowych wpływów. Widzimy więc, że uszczelnienie przynosi bardzo konkretne efekty.
Czy mamy już system przeregulowany, czy ciągle taki, który należy jeszcze uszczelniać? W którym miejscu jesteśmy?
Jarosław Bauc, minister finansów w rządzie Jerzego Buzka / Dziennik Gazeta Prawna
andrzej raczko: O optymalnym systemie podatkowym możemy mówić tylko w teorii. W praktyce trzeba brać pod uwagę różne uwarunkowania, np. dotyczące zamożności kraju. Jeśli mówimy o uszczelnianiu, to można sobie wyobrazić bardzo restrykcyjny system, w którym luka VAT jest na minimalnym poziomie. Przykładowo, w takim systemie zwrot VAT byłby możliwy jedynie po przeprowadzeniu wnikliwej i długiej kontroli skarbowej. Problem w tym, że taki system zabijałby biznes.
Ministerstwo Finansów nie może więc zdecydować się na tak radykalne kroki. Co więcej, biznes to również obywatele, którzy głosują za systemem przyjaznym podatnikowi.
Trzeba więc myśleć o tym, w jakim momencie, biorąc pod uwagę koszty dla podatnika, państwo może wprowadzić bardziej restrykcyjny system podatkowy. Moim zdaniem właściwy moment jest wtedy, gdy mamy dobrą koniunkturę, niskie stopy procentowe, czyli niski koszt pieniądza i łatwy dostęp do kredytów.
Taki moment jest właśnie teraz.
andrzej raczko: Zgadza się. Dlatego to, co robi MF, czyli uszczelnianie, jest przeprowadzane we właściwym czasie, bo koszt społeczny będzie stosunkowo niski. Czy należy jeszcze bardziej uszczelniać system VAT? Zawsze pojawią się osoby, które będą szukały luk w systemie i możliwości ich wykorzystania, dlatego MF musi cały czas analizować dane podatkowe i reagować na zauważone nieprawidłowości.
Jak wyważyć interes fiskalny i rozwój gospodarczy? Czy ta waga jest obecnie ustawiona optymalnie?
Jerzy Osiatyński, minister finansów w rządzie Hanny Suchockiej / Dziennik Gazeta Prawna
jarosław bauc: Przypomnijmy na wstępie, że VAT jest podatkiem od wartości dodanej. A suma wartości dodanej to PKB. Wniosek? VAT jest po prostu częścią PKB i wpływy z VAT powinny rosnąć w tempie wzrostu gospodarczego. Gdyby VAT był powszechny (od wszystkich dóbr i usług) i jednolity (jedna stawka), wtedy 10-proc. stawka VAT dałaby takie same wpływy z tego podatku, jakie mamy dzisiaj! Wszyscy się dziś epatują luką podatkową, bo to gorący i politycznie nadużywany temat, a tak naprawdę mamy trzy luki. Po pierwsze, niespójne, nieszczelne i nad wyraz skomplikowane regulacje oraz nieefektywność aparatu skarbowego są wykorzystywane przez przestępców. Po drugie, istnieje szara strefa, która obejmuje zwykłych przedsiębiorców i obywateli, którym zdarza się ominąć system VAT, płacąc np. gotówką za jakieś usługi, które nie zostały zarejestrowane. Ale po trzecie i najważniejsze, mamy też lukę wynikającą z konstrukcji podatku. Baza podatkowa jest zbyt wąska. Obejmuje olbrzymi obszar zwolnień, np. edukacja, ochrona zdrowia, mieszkalnictwo), stawkę 0 proc. VAT (od WDT i eksportu) oraz stawki: 5 proc., 8 proc., 23 proc. Między nimi nie ma wyraźnych granic pozwalających stwierdzić, jaką stawkę zastosować np. na ubrania dla dzieci i dorosłych lub lody w waflu albo w kubku, co jest wykorzystywane przez podatników do niepłacenia podatku VAT lub obniżania go.
Wracając do pytania o VAT a wzrost gospodarczy, jestem zdania, że podatek ten, gdyby spełniał warunki powszechności i jednolitości, byłby najbardziej efektywnym narzędziem fiskalnym. Zapewnia bowiem dochody budżetu, nie zakłóca konkurencyjności i nie zniechęca do oszczędności tak jak podatki dochodowe. Istotnym natomiast problemem jest słaby proces synchronizacji stawek między poszczególnymi krajami.
andrzej raczko: W 2003 r. był pomysł wprowadzenia tylko jednej stawki VAT. Byłem temu przeciwny, ponieważ oznaczałoby to przyspieszenie i tak już wtedy wysokiej inflacji oraz objęcie żywności dużo wyższą stawką, co uderzyłoby w najuboższych. Konieczne byłoby wprowadzenie mechanizmów osłonowych, które obroniłyby tych, którzy wydają najwięcej na żywność. Jednak na takie rozwiązanie musi być stać budżet państwa. Zatem jednolita stawka uprościłaby system, ale minister finansów nie może abstrahować od czynników, o których przed chwilą wspomniałem.
teresa czerwińska: VAT spełnia nie tylko funkcję fiskalną, ale również społeczną, ze względu na możliwość stosowania obniżonych stawek tego podatku. Analizujemy je również pod kątem koszyka konsumpcji gospodarstw domowych. Nie możemy patrzeć na VAT jako na podatek równy dla wszystkich. Wprowadzenie jednej stawki oznaczałoby uderzenie w najmniej zarabiających– co do tego jesteśmy wszyscy zgodni.
W tej chwili pracujemy natomiast nad uproszczeniem obecnego systemu, czyli wyeliminowaniem wątpliwości co do stawek. Już niedługo, we wrześniu lub październiku, zaproponujemy zasadę: jedna grupa towarów – jedna stawka VAT; oczywiście tam, gdzie to będzie możliwe. Chcemy też, aby ta zmiana była neutralna dla budżetu i podatników. Nie chodzi nam bowiem o efekt fiskalny, a o uproszczenie systemu. Dodatkowo klasyfikację PKWiU, która nie jest stworzona do celów podatkowych, chcemy zastąpić Nomenklaturą Scaloną (CN).
Zamierzamy także wprowadzić wiążącą informację stawkową, aby przedsiębiorcy nie mieli dylematu, jaką stawkę powinni zastosować. Te zmiany uproszczą system w zakresie stawek. Jednocześnie trzeba pamiętać, że jako państwo członkowskie UE nie mamy pełnej swobody w kształtowaniu systemu opodatkowania konsumpcji w Polsce. Możliwość wprowadzenia poszczególnych rozwiązań musi wynikać z uregulowań na szczeblu unijnym i uwzględniać orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości.
Paweł Wojciechowski, minister finansów w rządzie Kazimierza Marcinkiewicza / Dziennik Gazeta Prawna
jerzy osiatyński: Odrywając się na moment od bieżących problemów VAT, warto zwrócić uwagę na to, że w okresie przed wprowadzeniem VAT funkcjonowały podatki obrotowe. Minister finansów podpisywał co tydzień dziesiątki tysięcy arbitralnych decyzji dotyczących stawek podatku obrotowego. Firma, która produkowała telewizory od A do Z, miała jedną stawkę. Ale jeśli lampy kineskopowe produkował inny podmiot, to stawki były dwie, co przekładało się automatycznie na wyższe ceny gotowych produktów tam, gdzie produkcja była rozkooperowana. Wprowadzenie VAT zupełnie zmieniło tę sytuację. Wzorowaliśmy się na rozwiązaniach francuskich, ale wprowadzenie VAT wymagało wsparcia politycznego.
Każdy podatek będzie skomplikowany, jeśli będą w nim zróżnicowane stawki i ulgi. Moim zdaniem jednak pytanie o uszczelnianie VAT jest trochę wyrwane z kontekstu. Nie chodzi bowiem o to, że jeszcze bardziej należy go uszczelniać, ale o to, że obie strony – przedsiębiorcy i fiskus – nieustannie się uczą podatków. Także ich obchodzenia. To jest niekończący się proces, a uszczelnianie podatków jest również takim procesem.
Zwróćmy uwagę na to, że uchybienia w VAT są nie tylko rezultatem tego, że ktoś chce nas okraść. Chodzi również o zachowania konsumentów – co wybiorą, mając możliwość zapłacenia za usługę remontową bez VAT i z VAT. Od zachowania usługobiorcy również zależy wielkość luki w VAT. Ale też zależy ona od czynników związanych z poczuciem identyfikacji z własnym państwem, solidaryzmem społecznym czy szeroko rozumianą kulturą.
Na ile VAT jest instrumentem polityki fiskalnej, na ile gospodarczej, a na ile społecznej?
Jakie tu powinny być proporcje?
paweł wojciechowski: Sztuka poboru podatków polega na takim skubaniu gęsi, by wyrwać jej jak najwięcej piór, i aby przy tym jak najmniej syczała – powiedział Jean-Baptiste Colbert, minister finansów Ludwika XIV. I zastosowanie tej maksymy najlepiej zauważyć w podatku VAT, również wymyślonym i wprowadzonym we Francji dwa wieki później. Zwykły obywatel nie widzi tego podatku, jest on ukryty w cenie. Może dlatego też zmniejsza się znaczenie podatków bezpośrednich, a wzrasta podatków pośrednich. Zwróćmy uwagę, że w tym roku dochody z VAT mają osiągnąć 50 proc. dochodów podatkowych. Czy system podatkowy służąc efektywnemu poborowi danin, powinien także pełnić funkcję społeczną? Owszem tak, ale akurat VAT najmniej się do tego nadaje. Mimo to większość państw nie ma jednolitej stawki. Właśnie dlatego, aby nadmiernie nie obciążać osób biednych, które spożywają relatywie więcej produktów opodatkowanych stawkami preferencyjnymi. Ale właśnie różnicując stawki, wpada się w swoistą pułapkę niemożności uproszczenia. Co z tego, że z badań wiadomo, że warto upraszczać, bo luka VAT jest tym większa, im większa rozpiętość stawek, im bardziej skomplikowany system; skoro wprowadzenie np. jednolitej stawki VAT uderzyłoby głównie w osoby biedne. Dlatego jedynym możliwym sposobem, aby wyjść z tej pułapki, są kompleksowe reformy polegające na jednoczesnym ujednoliceniu unijnej stawki, rozwiązaniu problemów wynikających ze stosowania stawki zerowej oraz zmianach w innych podatkach (czy też szerzej – polityce społecznej).
andrzej raczko: Oczywiście każdy ekonomista chciałby ujednolicenia stawek VAT, ale powtarzam – musimy patrzeć na realia, czyli jakie są skutki inflacyjne, jaka jest redystrybucja dochodów na skutek takiej zmiany. To jest bardzo skomplikowana operacja, której nie da się szybko przeprowadzić. Lepiej przy naprawie obecnego systemu VAT skoncentrować się na najważniejszych kwestiach. Jest nią np. wysokie ryzyko wyłudzenia zwrotu podatku związane z zerową stawką VAT na wewnątrzwspólnotową dostawę towarów i usług.
mirosław gronicki: Nie zgadzam się. Gdybyśmy wprowadzili jednolitą stawkę VAT w tym samym czasie co Słowacy, to mielibyśmy o wiele mniej problemów. To zaniechanie nam w tej chwili szkodzi.
Ponadto dyskusyjne jest przypisywanie podatkom funkcji społecznej. Jeśli żyjemy w gospodarce rynkowej i chcemy, by obywatele się bogacili, to musimy znaleźć sposób na to, aby mniej zamożni, mniej sprawni, uzyskali większą pomoc. Moim zdaniem jednak nie należy tego robić za pomocą podatków, czyli ulg, zwolnień, preferencyjnych stawek, a za pomocą wydatków, czyli np. na pomoc społeczną. Prospołeczne podatki prowadzą bowiem do tego, że system jest skomplikowany.
jarosław bauc: Zgadzam się, że VAT nie powinien pełnić bezpośrednio funkcji redystrybucyjnych. Powinien dzięki prostej konstrukcji i bez ingerencji w konkurencyjność podmiotów gospodarczych zapewniać dochody do budżetu. Politykę społeczną i gospodarczą należy realizować poprzez podatki dochodowe oraz wydatki. Nie przeceniałbym też podkreślanego tu szczególnie przez min. Andrzeja Raczko negatywnego wpływu ujednolicenia stawek dla budżetów mniej zamożnych gospodarstw. Poszerzenie bazy VAT oprócz objęcia i podniesienia VAT dla niektórych grup asortymentowych oznaczałoby jednocześnie istotne obniżenie 23-proc. stawki VAT.
jerzy osiatyński: Zwróćmy uwagę, że większość krajów wysokorozwiniętych, w tym tak liberalne jak np. Wielka Brytania czy raczej „etatystyczne”, jak Francja, również mają zróżnicowane stawki VAT, podobnie jak Polska.
paweł wojciechowski: Zróżnicowanie stawek VAT ma wpływ na budżety domowe. Potwierdzają to badania. Jeśli miałaby zostać wprowadzona jednolita stawka VAT, to uważam, że konieczne byłoby zwiększenie progresji w podatkach dochodowych i rozbudowanie świadczeń społecznych. Ten sam efekt, jaki mamy dziś, można więc osiągnąć za pomocą innego miksu podatkowego i polityki społecznej.
W naszej dyskusji pojawiło się kilka postulatów: uproszczenia VAT, być może ujednolicenia stawek. Jakie jest zdanie pani minister co do tych propozycji. Wiemy już, że będą uproszczenia.
teresa czerwińska: Przysłuchiwałam się tym postulatom i zgadzam się, że system należy upraszczać. Mamy świadomość, że obecny system VAT ma wiele mankamentów, takich jak podatność na oszustwa czy relatywnie duży stopień skomplikowania przepisów, co wpływa na wzrost kosztów administracyjnych zarówno po stronie przedsiębiorców, jak i aparatu skarbowego. Ponadto duża liczba nadużyć obniża konkurencyjność uczciwych przedsiębiorców. Pozostaje tylko pytanie, jak szybko to robić, biorąc pod uwagę uwarunkowania społeczne, o których mówili moi poprzednicy. Pracujemy nad uporządkowaniem matrycy stawek VAT, gdyż traktujemy je jako element polityki prospołecznej. Realizujemy też efekty fiskalne przy bardziej pilnym egzekwowaniu podatku. Dlatego cały czas uszczelniamy system podatkowy, wiedząc, że nie możemy ogłosić końca tego procesu – to wręcz oznaczałoby rozszczelnienie.
Obecnie dalsze nasze działania dotyczą głównie drobniejszych kwestii, ponieważ te bardziej spektakularne – jak np. JPK, STIR, mechanizm podzielonej płatności – już wprowadziliśmy. Musimy troszczyć się o wpływy z podatku VAT, aby nie podwyższać stawek i aby system był efektywny.