Listopad to miesiąc, w którym zaczynamy się zastanawiać, czy parlament zdąży uchwalić wszystkie zmiany w ustawach podatkowych. Wielu przywołuje tu orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Wynika z niego, że w podatkach dochodowych (rozliczanych rocznie) oraz gdy zmiany są na niekorzyść podatników, konieczne jest co najmniej miesięczne vacatio legis. Ustawodawca ma więc czas na zmiany w podatkach dochodowych do 30 listopada, ale jak podkreślają eksperci (patrz opinia prof. Adama Mariańskiego), takie vacatio legis powinno dotyczyć wszystkich podatków i co istotne, powinno być dłuższe niż miesiąc.

By przygotować się do zmian w podatkach, potrzeba czasu. Wiedzą o tym przedsiębiorcy, gorzej jest z politykami.

Zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego, np. z 15 lutego 2005 r. (K 48/04), minimalne vacatio legis dla niekorzystnych dla podatników zmian w podatkach dochodowych powinno wynieść co najmniej miesiąc. Chodzi o okres między publikacją nowelizacji w Dzienniku Ustaw a jej wejściem w życie. – W efekcie rządzący rok w rok walczą jesienią z czasem i za wszelką cenę chcą zdążyć z przeprowadzeniem kolejnych kroków legislacyjnych do 30 listopada, tak by zmiany mogły wejść w życie od nowego roku – mówi Agnieszka Wnuk, menedżer w Crido Taxand.

Reklama

W tym roku w ostatniej chwili zdecydują się losy m.in. zmian w opodatkowaniu funduszy inwestycyjnych zamkniętych (FIZ). Senat rozpatrzy 29 listopada projekt zmian przyjęty wcześniej przez Sejm. Jeśli je zaakceptuje, prezydent będzie miał jeden dzień (30 listopada) na podpisanie nowelizacji. W tym samym dniu ustawa będzie musiała być opublikowana w Dzienniku Ustaw.

– Taki tryb działania parlamentu wywołał ogromne zamieszanie i niepewność na rynku funduszy. W konsekwencji naruszone zostało zaufanie obywateli do państwa – przyznaje Agnieszka Wnuk.

Reklama

Wszystko wskazuje też na to, że w ostatniej chwili podatnicy dowiedzą się, jaka będzie kwota wolna od podatku w PIT w rozliczeniu za 2016 r. Jak mówi Małgorzata Samborska, doradca podatkowy i dyrektor w Grant Thornton, projekt ustawy utrzymującej w mocy kwotę wolną na obecnym poziomie (3091 zł) wpłynął do Sejmu 31 października, jako projekt poselski, bez konsultacji społecznych, a Senat ma go rozpatrzyć 29 listopada. Dodatkowo z rządu płyną sprzeczne doniesienia o podwyższeniu kwoty wolnej. Niewykluczone, że w ostatniej chwili zdecyduje się na podniesienie jej dla osób najmniej zarabiających. Wicepremier Mateusz Morawiecki poinformował bowiem, że kwota wolna od podatku dla najmniej zarabiających wyniesie 6,6 tys. zł a najlepiej zarabiający mogliby nie mieć jej w ogóle. Byłaby to zmiana korzystna dla podatników, a więc można by przeprowadzić taki projekt jeszcze w grudniu.

Zmian wprowadzanych w ostatniej chwili jest więcej. W efekcie podatnicy nie mają wystarczająco dużo czasu, aby się do nich właściwie przygotować. – W grudniu próbują poznać ich konsekwencje dla przyszłych rozliczeń, a czasem skorzystać w ostatniej chwili z możliwości, które od stycznia znikną z przepisów – mówi Agnieszka Wnuk.

– Zdecydowanie potrzebna byłaby regulacja, która wprowadziłaby obowiązek zachowania dłuższego vacatio legis w przypadku zmian w podatkach i to we wszystkich, nie tylko dochodowych. Najlepiej gdybyśmy zmienili konstytucję i wprowadzili zasadę, iż ustawy podatkowe wymagają co najmniej 6-miesięcznego vacatio legis – podsumowuje prof. Adam Mariański, doradca podatkowy, adwokat i partner w Mariański Group.

Wśród podatników króluje niepewność

● Trybunał Konstytucyjny o vacatio legis
Zmiany w podatkach dochodowych muszą być z miesięcznym wyprzedzeniem, ale...
Z uzasadnienia wyroku TK z 26 listopada 1997 r. (sygn. akt K 26/97)
Gdy chodzi o legislację podatkową, to w dotychczasowym orzecznictwie TK wskazywano już, że nie jest w zasadzie dopuszczalne dokonywanie zmian obciążeń podatkowych w ciągu roku. Zmiany takie, gdy chodzi o obecne ukształtowanie podatku dochodowego od osób fizycznych, powinny wchodzić w życie przynajmniej na miesiąc przed końcem poprzedniego roku podatkowego. Nie są to wprawdzie wymagania o bezwzględnie wiążącym charakterze, ale odstąpienie od nich dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przemawiają za tym uzasadnione argumenty prawne.
Z uzasadnienia wyroku TK z 27 lutego 2002 r. (sygn. akt K 47/01)
Nie jest – w zasadzie – dopuszczalne dokonywanie zmian samych obciążeń podatkowych w ciągu roku podatkowego. Ponadto zmiany w regulacji prawnej podatku dochodowego od osób fizycznych powinny być ogłaszane co najmniej na miesiąc przed końcem poprzedniego roku podatkowego.
Powyższą tezę TK powtórzył również w innych wyrokach – m.in. z 15 lutego 2005 r. (sygn. akt K 48/04).
...ważne jest też, kiedy ogłoszono projekt ustawy
Z uzasadnienia do wyroku TK z 18 listopada 2014 r. w sprawie podatku od kopalin (sygn. akt K 23/12)
Wyznaczony przez ustawodawcę tak krótki – 14-dniowy – okres vacatio legis ustawy o podatku od wydobycia niektórych kopalin nie stanowi optymalnego rozwiązania z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Niemniej jednak wada ta została zrównoważona przez doniosłość funkcji fiskalnej. Ponadto na osłabienie argumentu dotyczącego zbyt krótkiego okresu vacatio legis wpływ ma to, że zapowiedź wprowadzenia podatku od niektórych kopalin pojawiła się już 18 listopada 2011 r. w expose prezesa Rady Ministrów, a sam projekt ustawy o podatku od kopalin wpłynął do Sejmu 19 stycznia 2012 r. i był przedmiotem procedowania przez niemal trzy miesiące. Tym samym adresaci unormowania mieli możliwość zapoznania się z projektowanymi rozwiązaniami wcześniej niż w momencie opublikowania ustawy w Dzienniku Ustaw, a przez to adaptacji do nowej regulacji prawnej, mimo krótkiego 14-dniowego okresu vacatio legis.
● Które ustawy muszą zostać uchwalone do 30 listopada
Fundusze inwestycyjne
Obecnie niepewność króluje wśród funduszy inwestycyjnych zamkniętych (FIZ) oraz podatników, którzy za ich pośrednictwem inwestują w Polsce. Chodzi o projekt zmian w CIT uchylający obowiązujące obecnie zwolnienie takich funduszy z podatku. Agnieszka Wnuk, menedżer w Crido Taxand, tłumaczy, że projekt grupy posłów trafił do Sejmu 31 października. Następnie, 14 listopada, podczas prac sejmowych pojawiła się nowa jego wersja – diametralnie różniąca się od pierwotnej. – Senat będzie rozpatrywał nowelizację 29 listopada, a więc dzień przed upływem terminu na opublikowanie ustawy (jeśli miałaby ona obowiązywać od stycznia). Taki tryb działania wywołał ogromne zamieszanie i niepewność na rynku funduszy, a w konsekwencji naruszone zostało zaufanie obywateli do państwa – przyznaje Agnieszka Wnuk. Zwraca uwagę, że zagraniczni inwestorzy z niedowierzaniem przyjmują wiadomość, że zmiany tego kalibru mogą zostać wprowadzone bez konsultacji społecznych, w ciągu miesiąca. – Skutkiem pośpiechu jest również niedoregulowanie, czyli nieuwzględnienie w nowelizacji wszystkich konsekwencji zmiany, co prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych – wskazuje ekspertka.
Kwota wolna
Jedna z kluczowych zmian dla milionów podatników PIT dotyczy kwoty wolnej w podatku dochodowym od osób fizycznych. Jak mówi Małgorzata Samborska, doradca podatkowy i dyrektor w Grant Thornton, projekt ustawy utrzymującej w mocy kwotę wolną na obecnym poziomie (3091 zł) wpłynął do Sejmu 31 października br. jako projekt poselski, bez konsultacji społecznych. – Ma być procedowany przez Senat 29 listopada, a przecież dzień później ustawa powinna być podpisana przez prezydenta i opublikowana w Dzienniku Ustaw – przypomina ekspertka. Dodaje, że już dzisiaj konstytucyjność tej zmiany wzbudza ogromne kontrowersje i ryzyko wniosków do urzędów skarbowych o stwierdzenie nadpłaty. Chodzi o to, że 28 października 2015 r. Trybunał Konstytucyjny uznał obecne przepisy dotyczącej kwoty wolnej w PIT za niekonstytucyjne. Dał rządowi czas na zmiany – czyli de facto podwyższenie kwoty wolnej co najmniej do poziomu minimum socjalnego (ok. 7800 zł) – do 30 listopada 2016 r. Projekt ustawy zgłoszonej przez posłów utrzymuje natomiast kwotę wolną na poziomie dotychczasowym. Sankcjonuje więc rozwiązanie, które TK uznał już za niekonstytucyjne. Eksperci zwracają uwagę, że z jednej strony brak takiej nowelizacji mógłby oznaczać, że podatnicy w ogóle nie mogliby korzystać z kwoty wolnej. Z drugiej jednak strony, skoro kwota na poziomie 3091 zł jest niekonstytucyjna, to powinno być możliwe stosowanie jej na poziomie minimum socjalnego. Tak czy inaczej wśród podatników jest ogromna niepewność. Dodatkowo z rządu płyną sprzeczne doniesienia o podwyższeniu kwoty wolnej. Niewykluczone, że w ostatniej chwili rząd zdecyduje się na podniesienie jej dla osób najmniej zarabiających. Wicepremier Mateusz Morawiecki zapowiedział bowiem w rozmowie z PAP, że kwota wolna od podatku dla najmniej zarabiających wyniesie 6,6 tys. zł. Najlepiej zarabiający mogą w ogóle nie mieć kwoty wolnej. Byłaby to zmiana korzystna dla podatników, a więc rząd mógłby przeprowadzić taki projekt już w grudniu. Podobnie jak ten zgłoszony przez PSL, którym Sejm ma się zająć na rozpoczynającym się w tym tygodniu posiedzeniu.
● Inne zmiany procedowane w szybkim tempie
Poza projektami nowelizacji podatków dochodowych wiele projektów jest przyjmowanych na ostatnią chwilę. Nie muszą być one co prawda ogłoszone do 30 listopada, ale przyjęcie np. 14-dniowego vacatio legis powoduje, że podatnicy są podstawieni pod ścianą (patrz ramka – Podatnika stawiamy wciąż pod ścianą).
TERAZ
Branża finansowa i budowlana
Problemy związane z rozwiązaniami last minute będą mieć np. firmy z branży finansowej i budowlanej. Jak mówi Małgorzata Samborska, firmy z branży finansowej oczekują na ostateczną wersję nowelizacji ustawy o VAT w zakresie zwolnienia z VAT usług pomocniczych do usług finansowych.
Ten sam projekt nowelizacji VAT wprowadził wiele zamieszania również w branży budowlanej. Przewiduje on bowiem objęcie odwrotnym obciążeniem w VAT usług budowlanych wykonywanych przez podwykonawców. – Problem m.in. w tym, że ustawa VAT nie definiuje pojęcia podwykonawcy usług budowlanych – mówi Małgorzata Samborska (pisaliśmy o tym w tygodniku Podatki i Księgowość, 10 października 2016 (nr 196) „Odwrotne obciążenie w budowlance przysporzy kłopotów podwykonawcom”.
Akcyza na samochody
Małgorzata Samborska jako jeden z najnowszych przykładów nowelizacji podatkowych na ostatnią chwilę wskazuje prace nad zmianami stawek akcyzy na samochody. – Dla niektórych przedsiębiorców działających w branży samochodowej mogą one oznaczać „być albo nie być”. – Są one planowane od 1 stycznia 2017 r., a prace są w toku, mimo że do końca roku pozostał nieco ponad miesiąc – mówi Małgorzata Samborska. Wyjaśnijmy, że chodzi o zmiany, które mają na celu uzależnienie wysokości stawek akcyzy na samochody o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony od pojemności silnika oraz tzw. norm euro (normy emisji spalin).
WCZEŚNIEJ
Jednolity plik kontrolny
Małgorzata Samborska i Jowita Pustuł, doradca podatkowy i radca prawny w J.Pustuł, M.Przywara Doradztwo podatkowe, zwracają też uwagę na wprowadzony rzutem na taśmę obowiązek comiesięcznego sporządzania i przesyłania jednolitego pliku kontrolnego (JPK_VAT) przez duże przedsiębiorstwa.
– Wdrożenie nowych rozwiązań wymaga od podatników przeprowadzenia określonych czynności technicznych, dostosowania systemów komputerowych itp. To wymaga czasu – zaznacza Jowita Pustuł. Przepisy wprowadzające JPK zostały uchwalone w maju, a zaczęły obowiązywać (dla dużych podmiotów) już od 1 lipca 2016 r. – Niestety nie były one precyzyjne. W związku z tym już 20 czerwca minister finansów wydał interpretację ogólną, w której wyjaśnił, jak przepisy o JPK mają interpretować podatnicy niebędący przedsiębiorcami – wyjaśnia Jowita Pustuł. Zwraca ona jednak uwagę, że można było pomyśleć o tym wcześniej i uchwalić precyzyjne przepisy albo przynajmniej wydać interpretację z odpowiednim wyprzedzeniem.
– Oczywiście podatnicy dali radę, chociaż implementacja nowych przepisów w wielu przypadkach odbyła się kosztem pracy do późnych godzin nocnych i koniecznością poniesienia wysokich kosztów wsparcia przez podmioty zewnętrzne – komentuje Małgorzata Samborska.
W praktyce okazało się jednak, że do zmian nie zdążyła się przygotować część samorządów. Mogły one jednak liczyć na przychylność ministra finansów, który w ostatniej chwili przedłużył im termin wdrożenia JPK o pół roku.
Klauzula przeciw unikaniu opodatkowania
Jowita Pustuł przyznaje, że zaskoczeniem dla wszystkich były też przepisy przejściowe w nowelizacji ordynacji podatkowej wprowadzającej klauzulę przeciwdziałającą nadużyciu prawa podatkowego. Prace nad klauzulą trwały długo – kilkanaście miesięcy. – W projektac, nad którymi pracowano, mowa była o tym, że klauzula będzie miała zastosowanie do czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy. W ostatniej chwili postanowiono jednak, że klauzula będzie miała zastosowanie do korzyści podatkowych uzyskanych po dniu wejścia w życie ustawy – tłumaczy nasza rozmówczyni. W efekcie pojawiły się pytania o zgodność takiej regulacji z konstytucją.
Ponadto interpretacje indywidualne uzyskane przed wejściem w życie klauzuli miały nie tracić automatycznie swojej mocy ochronnej, nawet w przypadku gdy organ w toku postępowania ustali, że przedmiotem interpretacji była czynność podjęta w celu obejścia prawa podatkowego. – Wprowadzając przepisy o klauzuli, ustawodawca postanowił to respektować. Taka wersja obowiązywała w lipcu. W listopadzie ustawodawca postanowił jednak zmienić zdanie – stwierdza Jowita Pustuł.
70 proc. PIT od menedżerów
Ekspertki przyznają, że najszybciej procedowana w ostatnich latach zmiana podatkowa dotyczyła opodatkowania 70 proc. stawką PIT odszkodowań wypłacanych na podstawie przepisów o zakazie konkurencji przez spółki Skarbu Państwa. Ustawa została uchwalona przez Sejm 25 listopada 2015 r., szybko zaakceptował ją Senat i podpisał prezydent. – W efekcie takiego tempa pracy i braku precyzji już 22 grudnia 2015 r. uchwalano zmianę do tej ustawy. Mimo to i tak budzi ona wiele wątpliwości – przyznaje Jowita Pustuł.
Duże tempo prac towarzyszyło również uchwalaniu podatku bankowego. Projekt ustawy wprowadzającej tę daninę wpłynął do Sejmu 3 grudnia 2015 r., a już 15 stycznia 2016 r. został uchwalony. Wszedł w życie 2 tygodnie później. – Miesiąc po jego uchwaleniu konieczna była interpretacja ogólna ministra finansów – mówi Małgorzata Samborska. Zwraca też uwagę, że wpływy z tego podatku wynoszą 50 proc. wpływów zaplanowanych w ustawie budżetowej.
Agnieszka Wnuk dodaje, że zdarza się również, że politycy przeceniają swoje siły i ostatecznie wdrożenie zmian w podatkach trzeba przełożyć o rok. – Tak było przykładowo ze zmianami w zakresie opodatkowania spółek komandytowo-akcyjnych – mówi. Jesienią 2012 r. trwały intensywne prace legislacyjne, ale ostatecznie nie udało się ich zakończyć do 30 listopada 2012 r. i zmiany wprowadzono rok później, od 1 stycznia 2014.
● Podatnika stawiamy wciąż pod ścianą
Szybkie procedowanie zmian w przepisach podatkowych nie jest korzystne ani dla podatników, ani dla fiskusa. Jak mówi dr Jowita Pustuł, system podatkowy staje się wtedy nieprzewidywalny i wzrasta ryzyko prawne związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Niestabilność przepisów podatkowych nie sprzyja też rozwojowi gospodarczemu. Przedsiębiorcy boją się podejmować istotne dla rozwoju firmy decyzje, bo nie wiedzą, jakie będą ich skutki podatkowe.
– Obecnie mówi się o tym, że mamy spowolnienie gospodarcze, bo przedsiębiorcy obawiają się podejmowania ryzykownych przedsięwzięć. Mogę to potwierdzić – mówi Jowita Pustuł. Przyznaje ona, że wielu jej klientów wstrzymało się z podjęciem istotnych decyzji biznesowych, ponieważ czekają na ogłoszenie zapowiedzianych przez rząd zmian w przepisach podatkowych.
– Przepisy uchwalane w ekspresowym tempie, bez konsultacji społecznych i właściwego procedowania, zawierają często nieprzemyślane, niedopracowane rozwiązania, co oznacza z jednej strony problemy interpretacyjne, a z drugiej strony wpływy z tego tytułu do budżetu zazwyczaj znacząco odbiegają od zaplanowanych – mówi Małgorzata Samborska. Jowita Pustuł dodaje, że oczywiście nikt ustawodawcy nie odbiera prawa do wprowadzania zmian w przepisach podatkowych, ale musi być on jednak przewidywalny. – Efektem nagłych zmian jest brak poczucia stabilności prawa i w konsekwencji spadek zaufania podatników do państwa. W szczególności dotyczy to przedsiębiorców, bo oni zwykle z większą uwagą śledzą zmiany podatkowe – przekonuje ekspertka. Z ich punktu widzenia – jak mówi Małgorzata Samborska – najbardziej uciążliwe są te przepisy, które wprowadzają nowe obowiązki dokumentacyjne, zmieniają zasady ustalania dochodu czy fakturowania, gdyż takie zmiany oznaczają potrzebę dostosowania systemów informatycznych, przeszkolenia ludzi i wdrożenia nowych procedur. – Jeśli więc zmiany o tym charakterze są wprowadzane z krótkim lub bardzo krótkim vacatio legis, podatnicy mają problem – stwierdza Małgorzata Samborska. Przedsiębiorcy i ich pracownicy muszą bowiem zostawać w pracy po godzinach oraz ponoszą dodatkowe koszty.
Z kolei Agnieszka Wnuk przypomina, że zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego podatnicy powinni mieć co najmniej miesiąc na przystosowanie się do nowych regulacji podatkowych (dotyczy to podatków dochodowych – przyp. red.). Tyle powinno więc wynieść minimalne vacatio legis, czyli okres od opublikowania nowelizacji w Dzienniku Ustaw do jej wejścia w życie. W efekcie – dodaje ekspertka – rządzący co roku na jesieni walczą z czasem i za wszelką cenę chcą zdążyć z przeprowadzeniem kolejnych kroków legislacyjnych do 30 listopada. W grudniu z kolei podatnicy próbują poznać konsekwencje wprowadzonych zmian dla ich przyszłych rozliczeń, przygotować się do nich, chociażby organizacyjnie, a czasem skorzystać w ostatniej chwili z możliwości, które od stycznia znikną z przepisów.
KOMENTARZ EKSPERTA
Miesięczne to za mało
Prof. dr hab. Adam Mariański doradca podatkowy, adwokat i partner w Mariański Group / Dziennik Gazeta Prawna
Powszechne mniemanie o magicznym terminie 30 listopada oparte jest na braku wiedzy w zakresie wymagań dotyczących vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny nigdy nie wskazał, że termin ten jest wystarczający. Wręcz przeciwnie, wielokrotnie podkreślał, iż musi być on odpowiedni, ale na pewno nie krótszy niż miesięczny. Oznacza to, że wprowadzając zmiany, zwłaszcza w podatkach dochodowych, należy uwzględnić czas niezbędny dla zachowania praw nabytych bądź ochrony interesów w toku. Oczywiście trudno zawsze przesądzić, jaki to byłby termin, ale raczej nie miesięczny. Przykładowo likwidując ulgę na internet, należałoby uwzględnić niezbędny termin na rozwiązanie umów na świadczenie tych usług, a one zwykle są dłuższe niż miesięczne. A w przypadku tak zasadniczych zmian jak planowany podatek jednolity ze stawkami progresywnymi, vacatio legis winno wynosić co najmniej 6 miesięcy, a może i powinno być dłuższe.
Moim zdaniem zdecydowanie potrzebna byłaby regulacja, która wprowadziłaby obowiązek zachowania dłuższego vacatio legis w przypadku zmian w podatkach (wszystkich, nie tylko dochodowych). Najlepiej gdybyśmy zmienili Konstytucję i wprowadzili zasadę, iż ustawy podatkowe wymagają co najmniej 6-miesięcznego vacatio legis. Takie terminy obowiązują w wielu innych systemach podatkowych. Najlepszym przykładem uzasadniającym wprowadzenie ograniczeń dla dowolności działania ustawodawcy jest wprowadzona w tym roku z 30-dniowym vacatio legis klauzula przeciw unikaniu opodatkowania. W Wielkiej Brytanii był to okres półtoraroczny! Co oznacza miesięczny okres na dostosowanie biznesu do zmian w podatkach? Jeżeli ustawodawca nie przewiduje przepisów przejściowych, to często podatnicy nie będą w stanie dostosować się do zmienianych przepisów. Jeżeli ustawodawca wprowadza takie regulacje, pojawia się pytanie o ich kształt, o to, czy umożliwiają one dostosowanie biznesu do zmienionych reguł. Tymczasem projektodawcy od dawna przepisy przejściowe traktują jako zło konieczne, aby TK nie zakwestionował nowych regulacji. W wielu sytuacjach nie jest zatem możliwe dostosowanie się w tak krótkim czasie do nowych przepisów. Powinno to przesądzać o wprowadzeniu konstytucyjnych ograniczeń dla dowolności działań ustawodawcy.