Stary przepis, nowy problem. Będzie uchwała w sprawie zwolnienia kolejowego

Chodzi o nieobowiązujące już brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W latach 2017–2021 na podstawie tego przepisu zwolnione z podatku były grunty, budynki i budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym, które udostępniono przewoźnikom kolejowym.

Od 2022 r. zwolnienie zostało zawężone. Wykluczono z niego infrastrukturę prywatną. Uznano, że preferencja nie powinna dotyczyć gruntów wykorzystywanych do prowadzenia działalności niezwiązanej z kolejnictwem.

Zwolnienie z podatku było zgodne z prawem UE

Wydawało się, że kwestia związana z zakresem zwolnienia została rozstrzygnięta orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości UE z 29 kwietnia 2025 r. (C-453/23) - pisaliśmy o nim w artykule "Polskie zwolnienie kolejowe było zgodne z prawem UE" - oraz serią późniejszych wyroków polskich sądów. W wyrokach 6 sierpnia 2025 r. (III FSK 1126/22 i III FSK 1085/22) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że zwolnienie obowiązujące w latach 2017–2021 było zgodne z prawem UE, nie stanowiło niedozwolonej pomocy publicznej - zob. "Polskie zwolnienie kolejowe było zgodne z prawem UE. Teraz mogą być spory o odsetki".

Orzeczenia te wdrażały tezy wyroku unijnego trybunału, który dla gmin nie był korzystny. Oznaczał, że muszą one zwrócić nadpłaty podatku od nieruchomości.

Spór o selektywność preferencji podatkowej

Mimo że przed 2022 r. obowiązywało zwolnienie w szerszym zakresie, prezydent jednego z miast odmówił go spółce, która na gruntach będących w jej użytkowaniu wieczystym miała bocznicę kolejową i zamierzała udostępnić ją licencjonowanym przewoźnikom kolejowym.

Prezydent uznał, że przepisy, które wprowadziły zwolnienie w szerokim zakresie, nie powinny być stosowane, bo nie zostały uprzednio zgłoszone Komisji Europejskiej. Zgodził się z nim WSA w Rzeszowie (I SA/Rz 563/21). Uznał, że zwolnienie powinno zostać zgłoszone do KE, bo cechuje je selektywność – będzie uprzywilejowywać wybranych podatników.

TSUE rozwiał wątpliwości…

NSA miał jednak wątpliwości i z powodu skierował do TSUE pytanie prejudycjalne. W wyroku z 29 kwietnia 2025 r. unijny trybunał orzekł, że art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a polskiej ustawy dotyczy zwykłego zwolnienia z podatku, które nie powinno być traktowane jako niedozwolona, selektywna pomoc państwa. Zastrzegł jednak, że ostateczną decyzję podejmie NSA.

Ten – gdy sprawa wróciła na jego wokandę – nie miał już wątpliwości. W wyroku z 20 sierpnia 2025 r. (III FSK 3/22) stwierdził, że spółka mogła skorzystać ze zwolnienia kolejowego. Uchylił więc wyrok sądu I instancji oraz interpretację indywidualną w tej sprawie.

…ale pojawiły się nowe

Jeden ze składów orzekających NSA nie był jednak pewny, jak dokładnie należy to zwolnienie stosować. Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie (I SA/Kr 600/22), sąd kasacyjny postanowił skierować pytanie do poszerzonego składu sędziów NSA. Spytał, czy art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy obejmował w latach 2017–2021 całe grunty, czy tylko ich część faktycznie zajętą pod infrastrukturę kolejową. Innymi słowy, czy zwolnieniu podlegają całe działki.

Jak zauważa Rafał Kran z MDDP, wahania NSA mogą wynikać z tego, że działka, której dotyczy sprawa, jest duża, a infrastruktura kolejowa zajmuje ją w marginalnym zakresie (mniej niż 0,02 proc.). A TSUE – jak przypomina ekspert – nie wykluczył, iż w indywidualnych sprawach ocena przesłanki selektywności należy do sądu krajowego.

– Innym przykładem kontrowersyjnych okoliczności jest sytuacja, w której podatnik celowo scalał działki, aby skorzystać z podatkowego zwolnienia – dodaje ekspert. ©℗

Uchwała może się stać kolejnym punktem spornym

Skierowanie sprawy do rozstrzygnięcia przez poszerzony skład sędziów NSA doprowadzi do przedłużenia wielu toczących się postępowań. Uchwała pozytywna dla podatników będzie oznaczać, że nadpłaty są należne w pełnym zakresie.

Nie należy brać pod uwagę scenariusza, w którym zwolnienie nie miałoby w ogóle zastosowania. Obejmuje ono co najmniej infrastrukturę kolejową (budowle) – wynika to bezpośrednio z wyroku TSUE.

Uchwała może natomiast mieć wpływ na zakres zwolnienia w odniesieniu do powierzchni gruntów. Choć najbardziej prawdopodobne wydaje się, że będzie ona się odnosić do konkretnego stanu faktycznego z ograniczonym oddziaływaniem na inne sprawy.

Trudno wyobrazić sobie wykładnię przepisów, która zrywałaby z literalnym ich brzmieniem i generalnie ograniczałaby stosowanie zwolnienia do całych działek gruntów. To nosiłoby znamiona prawotwórstwa.

Mając na uwadze historię stosowania zwolnienia i to, że często wiąże się ono z istotnymi kwotami podatku, nie można wykluczyć, że powoływanie się na uchwałę w postępowaniach stanie się kolejnym punktem spornym. ©℗

Uchwała nie powinna zapaść

Mam nadzieję, że NSA w siedmioosobowym składzie odmówi wydania uchwały. Uzasadnieniem odmowy powinno być stwierdzenie, że kwestia, o którą pyta NSA w zwykłym składzie, nie budzi wątpliwości.

Przypomnę, że w kwietniu 2023 r., kierując pytanie prejudycjalne do TSUE w sprawie zwolnienia kolejowego (sygn. III FSK 3/22) NSA zaznaczył: „Dodatkowo (…) rozszerzono zakres zwolnienia dla gruntów (objęto nim działki ewidencyjne wchodzące w skład infrastruktury kolejowej, a nie wyłącznie fragmenty gruntów zajęte przez tory, jak miało to miejsce w poprzednim brzmieniu przepisów)”.

Dwa lata po tym pytaniu, a także po wielu latach stosowania zwolnienia w praktyce okazuje się, że NSA ma poważne wątpliwości co do zakresu zwolnionych gruntów w konkretnej sprawie. Załącznik nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym wprost wskazuje, że elementem infrastruktury kolejowej są działki ewidencyjne, a nie jedynie powierzchnia gruntu zajęta przez elementy infrastruktury. Pomijając to, obawiam się sytuacji, w której NSA podjąłby próbę poprawiania przepisów przez wydanie uchwały o charakterze prawotwórczym, kierując się argumentami celowościowymi. ©℗

orzecznictwo