Postępowanie egzekucyjne w administracji wymaga nowego uregulowania nie tylko dlatego, że korzenie ustawy z 17 czerwca 1966 r. tkwią w całkiem innej epoce. Także dlatego, że niektóre jej przepisy są sprzeczne z konstytucją
Najlepiej widać to na przykładzie art. 64 par. 1 i 8 tej ustawy (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), regulujących zasady pobierania kosztów egzekucyjnych. Z art. 64 par. 1 wynika, że organ egzekucyjny za dokonane czynności egzekucyjne pobiera opłaty stosun-kowe w wysokości: 4 proc., 5 proc., 6 proc. i 10 proc. wartości egzekwowanej należności, przy czym przepis określa dolną granicę wysokości (nie mniej niż...), a nie określa jej górnej wysokości. Pro-wadzi to do nieuzasadnionego uprzywilejowania organów egzekucyjnych i uniezależnienia wysokości kosztów egzekucyjnych od efektywności egzekucji. Z kolei art. 64 par. 8 stanowi, że zapłata przez dłużnika egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnej nie zwalnia go z obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej oraz opłat za czynności egzekucyjne i wydatków egzekucyjnych. Art. 64 par. 8 nakłada więc obowiązek ich zapłaty nawet wów-czas, gdy organ egzekucyjny nie dokonał skute-cznej egzekucji roszczenia. Regulacja ta jest nie tylko skrajnie rygorystyczna i ma charakter sanacyjny, ale nie spełnia wymogu adekwatności zakładanego celu.
Zbędne starania
Należy się zgodzić z tym, że podstawową kompetencją organu egzekucyjnego wyposażonego we władcze uprawnienia jest zaspokajanie roszczeń wierzycieli (w szczególności Skarbu Państwa), których dłużnicy opóźniają się z wywiązywaniem się z zobowiązań. Niemniej dłużnicy ci, na każdym etapie postępowania, powinni być motywowani do dobrowolnego i pełnego zaspokojenia wierzycieli. Z tego punktu wi-dzenia art. 64 par. 8 jest podwójnie nieadekwatny do celów tej regulacji, ponieważ:
● nie zachęca organu egzekucyjnego do podejmowania możliwie szybko działań, skoro opłata egzekucyjna może zostać pobrana również w razie niewyegzekwowania należności (zawsze przecież istnieje szansa, że dłużnik ureguluje zobowiązanie, a organ egzekucyjny, który nie podjął żadnych działań i tak pobierze pełną opłatę);
● zniechęca dłużników do dobrowolnego (wprawdzie spóźnionego) regulowania zobowiązań, ponieważ opłata egzekucyjna zostanie pobrana w pełnej wysokości bez względu na spełnienie świadczenia.
Sankcja dla sumiennych
Można wręcz uznać, że ustawodawca nakłada swoistą sankcję na dłużnika, który – choć z opóźnieniem – jednak wywiązuje się ze swoich zobowiązań. O ile bo-wiem opłata egzekucyjna mogłaby być uznana za swoistą karę finansową, nakładaną na dłużnika, po przeprowadzeniu skutecznej egzekucji z jego majątku, o tyle ta sama opłata nakładana na niego, gdy już dobrowolnie uregulował zobowiązania, staje się swego rodzaju sankcją za zachowanie pożądane i zgodne z wymogami prawa oraz interesem wierzyciela.
Nie tylko zapłata
Ponadto art. 64 par. 8, stanowiąc, że zapłata egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnej nie zwalnia dłużnika od obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej, nie odnosi się zarazem do przypadków efektywnego wygaśnięcia zobowiązania dłużnika w inny sposób niż przez zapłatę. Przykładem jest przeniesienie własności rzeczy i praw majątkowych (o którym mowa w art. 66 par. 1 ordynacji podatkowej). Można w tym przypadku twierdzić, że skoro ustawodawca wyraźnie uregulował jedynie możliwość pobrania opłat egzekucyjnych w razie zapłaty docho-dzonych kwot, to brak wyraźnej regulacji odnoszącej się do innego niż zapłata sposobu wykonania obowiązku, prowadzącego jedno-cześnie do efektywnego zaspokojenia wierzyciela, nie pozwala takich opłat pobrać.
Bezzasadne obciążenie
Istotne wątpliwości budzi także stosowanie art. 64c par. 6 i 7. Z przepisów tych wynika, że koszty powstałe w egzekucji należności pieniężnej są dochodzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na tę należność, chyba że przepisy stanowią inaczej oraz że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli obciążają one wierzyciela. Przepisy te stanowią jedynie o formie, w jakiej organ egzekucyjny ma podejmować rozstrzygnięcia. Nie stanowią one natomiast materialnoprawnej podstawy do określenia wysokości kosztów egzekucyjnych, szczególnie gdy zobowiązanie podatkowe wygasło w inny sposób niż przez zapłatę należności, a postępowanie egzekucyjne uległo umo-rzeniu. Jeżeli wierzyciel – Skarb Państwa został zaspokojony poza postępowaniem egzekucyjnym, to oznacza to, że było ono nieefektywne i wierzyciel nie jest już zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. W takiej sytuacji, na podstawie art. 64c par. 7, nie można kosztami tego postępowania obciążać dłużnika. Przykłady z praktyki świadczą o tym, że jest inaczej.
Uchylenie czynności
Wątpliwości nasuwa także wykładnia językowa art. 60 par. 1, ponieważ nie jest pewne, czy uchylenie czynności egzekucyjnych powoduje automatycznie uchylenie także jej skutków. Wiele przemawia za pozytywną odpowiedzią na to pytanie. Po pierwsze, po co byłoby uchylać czynność, skoro pozostawałyby jej skutki prawne? Po drugie, w art. 60 par. 1 zd. 2 ustawodawca stwierdza, że w mocy pozostają jednak prawa osób trzecich nabyte na skutek tych czynności. A więc – a contrario – art. 60 par. 1 zd. 1 powodowałby uchylenie także skutków czynności egzekucyjnych, z wyjątkiem określonym w zdaniu drugim tego przepisu.
Z u.p.e.a. nie wynika też, czy koszty egzekucyjne ulegają przedawnieniu.
TK: rażąca sprzeczność z zasadami wynagradzania
Rozwiązania podobne jak w art. 64 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdowały się w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 231, poz. 1376). Była ona, w zakresie opłat egzekucyjnych, przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z 17 maja 2005 r., sygn. akt P6/04 i z 8 maja 2006 r., sygn. akt P18/05). W pierwszym z tych orzeczeń trybunał podkreślił, że „komornika łączy z wierzycielem stosunek publicznoprawny. Ustawodawca przyjął tu model uzależniający opłatę egzekucyjną, będącą elementem wynagrodzenia komornika, od skuteczności egzekucji”. Z tego powodu TK uznał art. 49 zdanie drugie i trzecie ustawy o komornikach za niezgodny z art. 2 konstytucji. Przepis ten pozwalał komornikowi na pobranie opłaty egzekucyjnej w razie umorzenia postępowania na wniosek wierzyciela. Skoro opłata egzekucyjna ma służyć m.in. wynagrodzeniu komornika, to pobieranie jej bez względu na zakres wykonanych czynności egzekucyjnych pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami wynagradzania – stwierdził trybunał, powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z 6 listopada 2003 r. (sygn. akt III CZP 57/03).
Zdaniem TK dłużnicy powinni być na każdym etapie postępowania motywowani do dobrowolnego i pełnego zaspokajania wierzycieli. Obciążanie ich kosztami egzekucyjnymi za dobrowolne zaspokojenie wierzyciela, czyli zachowanie pożądane i zgodne zarówno z prawem, jak i interesem wierzyciela, jest nieadekwatne do celu regulacji, wykazuje cechy kary finansowej. Trybunał podkreślił, że w razie umorzenia postępowania komornik zachowuje prawo do zwrotu wydatków gotówkowych poniesionych w toku egzekucji. To oznacza, że jeśli w toku postępowania egzekucyjnego poniesie on konkretne wydatki, to w zakresie określonym ustawą może otrzymać ich zwrot. Nie można zatem mówić, że komornik ponosi straty wskutek umorzenia postępowania i braku opłaty stosunkowej.
W wyniku orzeczeń TK nastąpiły zmiany w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji. Analogicznych zmian nie wprowadzono jednak w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie podjęto też prac legislacyjnych, aby rozwiązania dotyczące kosztów egzekucyjnych, skutecznie podważone przez trybunał w ustawie o komornikach sądowych, zostały wyeliminowane również z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dalsze uprzywilejowanie organów egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej nie tylko nie ma konstytucyjnych podstaw, lecz także pozostaje w kolizji z istotą zadań państwa, które nie powinny być źródłem zysku.