rozwiń ›

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka spółka w ogóle nie prowadzi działalności gospodarczej. Nie ma więc potrzeby oceniania jej aktywności z perspektywy spełnienia przesłanek z art. 13 ust. 1 dyrektywy VAT, czyli wyłączenia z opodatkowania działalności organów władzy publicznej – uznał sąd.

Wyrok zapadł w poszerzonym, siedmioosobowym składzie. W przeciwieństwie do uchwały nie wiąże on innych składów orzekających, ale może być dla nich istotną wskazówką.

Zwrot kosztów czy wynagrodzenie. Status VAT spółek

Chodzi o spółki utworzone przez województwa do realizacji powierzonych im zadań publicznych. Czy taka spółka działa jako podatnik VAT? Czy jest podatnikiem nawet wtedy, gdy rekompensata, którą dostaje od samorządu, jest tylko zwrotem ponoszonych przez nią kosztów w związku z obsługą powierzonych jej zagadnień?

Jakie zadania własne realizują spółki powołane przez województwa?

Spory z fiskusem dotyczą z reguły powierzonych spółkom zadań w zakresie:

- zarządzania środkami pochodzącymi z instrumentów finansowych i obsługi istniejących umów w ramach regionalnych programów operacyjnych,

- zarządzania środkami finansowymi w obszarze wsparcia rozwoju mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw albo/i w obszarze rozwoju terenów miejskich, a także kontroli wykorzystywania tych środków,

W tym przypadku - jak tłumaczył pełnomocnik spółki - działalność spółki jest ograniczona do wykonywania wyłącznie zadań własnych samorządu w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. - Jeżeli w ogóle możemy mówić o „usługobiorcy”, to w tym przypadku jest nią województwo. Ono bowiem korzysta z działalności spółki i wypłaca na jej rzecz rekompensatę - tłumaczył pełnomocnik.

Zastrzegł, że inaczej byłoby w odniesieniu np. do zaopatrywania mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego w wodę, gdy korzystającymi z działalności spółki zaopatrującej w wodę byliby bezpośrednio mieszkańcy.

- Chodzi zatem o realizację takich zadań własnych województwa, w których spółka zastępuje jednostkę samorządu terytorialnego, a ewentualnie niewykorzystane przez spółkę środki pozostaną do dyspozycji województwa – podkreślał pełnomocnik spółki.

Spółka jako podatnik VAT. Stanowisko sądów

Dotychczas, mimo zbliżonych stanów faktycznych, sądy orzekały w tej kwestii różnie. Część zgadzała się z fiskusem, że spółka utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego – mimo że realizuje wyłącznie powierzone jej zadania publiczne – działa jako podatnik VAT. Nie ma znaczenia to, że jej działalność polega na realizowaniu zadań własnych gminy, powiatu czy województwa, które leżą w interesie ogólnym. Istotne jest to, że choć spółka należy w całości do samorządu, to nie jest podmiotem prawa publicznego w rozumieniu art. 13 ust. 1 dyrektywy VAT i nie ma władztwa publicznego. Jest przede wszystkim osobą prawną (spółką prawa handlowego) i ma pewną autonomię w zakresie funkcjonowania i bieżącego zarządzania.

Tak orzekł NSA m.in. w wyrokach z 23 sierpnia 2024 r. (sygn. akt I FSK 1653/20), 26 czerwca 2024 r. (I FSK 1480/20), 26 stycznia 2023 r. (I FSK 1958/19), 3 grudnia 2021 r. (I FSK 2067/21).

Spółka jako organ władzy publicznej. Wyrok NSA

Spółki uważają inaczej. Twierdzą, że choć formalnie są podmiotami prawa prywatnego, to w tym kontekście mogą być traktowane jako podmioty prawa publicznego.

Zgodził się z tym NSA m.in. w wyrokach z 22 lipca 2020 r. (I FSK 1366/17), 16 lipca 2019 r. (I FSK 587/17) oraz 8 czerwca 2017 r. (I FSK 1117/15). Orzekł, że kluczowe jest to, czy spółka działa w charakterze organu władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 dyrektywy VAT, „krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej”, chyba że prowadziłoby to do znaczących zakłóceń konkurencji.

Spółki celowe utworzone przez jednostki samorządów terytorialnych przekonują, że w ich przypadku takiego zakłócenia nie ma, dlatego że wykonują one tylko zadania własne tej jednostki.

Spór fiskusa ze spółką o VAT. Czego dotyczył?

Sprawa, w której zapadł najnowszy wyrok NSA, dotyczyła spółki powołanej przez województwo do wspierania i promowania rozwoju. Miała się ona zająć wprowadzeniem na regionalny rynek instrumentów finansowych oraz zarządzaniem środkami finansowymi na rozwój mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. Z umowy, którą zawarła z województwem, wynikało, że będzie ona zarządzać środkami w interesie publicznym, a w zamian będzie dostawać rekompensatę uwzględniającą „rozsądny zysk”.

Spółka była przekonana, że jej usługi nie są opodatkowane VAT, bo – jak argumentowała – wykonuje zadanie publiczne. Podkreślała, że w tym wypadku nie ma konkretnego świadczenia, które byłoby wykonywane na rzecz konkretnego odbiorcy. W związku z tym podstawa opodatkowania, o której mowa w art. 29a ust. 1 ustawy o VAT, wynosi 0 zł – twierdziła.

Fiskus uznał jednak, że spółka wykonuje odpłatne usługi, ponieważ działa jako niezależny podmiot i jako taki realizuje za wynagrodzeniem zlecone jej zadania. To, co określa jako rekompensatę, stanowi – zdaniem dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej – zapłatę za usługi.

Działalność spółki realizującej zadania własne województwa bez VAT

Spółka wygrała w sądzie I instancji (sygn. akt I SA/Łd 525/20), ale na wyrok NSA musiała poczekać, bo skład orzekający postanowił skierować pytanie pod uchwałę (postanowienie NSA z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt I FSK 678/21). Uchwała jednak nie zapadła, sprawa została skierowana do rozpatrzenia przez siedmiu sędziów NSA. Zapadł więc wyrok w poszerzonym składzie.

NSA zgodził się ze spółką, że świadczenia otrzymywane przez nią w związku z powierzeniem jej realizacji zadań własnych województwa są bez VAT. Stwierdził, że spółka – jako wykonująca wyłącznie zadania własne samorządu – nie jest podatnikiem VAT, bo w ogóle nie prowadzi działalności gospodarczej. - Działalność spółki stanowi w istocie narzędzie polityki rozwoju województwa, a nie uczestnictwo w konkurencyjnej grze na wolnym rynku – wskazał sędzia Roman Wiatrowski.

NSA podkreślił, że w tym przypadku spółka wykonuje wyłącznie zadania własne województwa, za co otrzymuje rekompensatę. W ten sposób – wskazał sąd kasacyjny – pozbawiona jest ryzyka charakterystycznego dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Dlatego, zdaniem sądu, nie ma potrzeby analizowania, czy spełnione zostały przesłanki z art. 13 ust. 1 dyrektywy VAT, tj. czy spółka działa w charakterze organu władzy publicznej.

Wyrok NSA z 22 września 2025 r., sygn. akt I FSK 678/21

OPINIA

Weronika Nazarkiewicz, doradca podatkowy, menedżer w kancelarii Staniek & Partners

NSA słusznie rozważył, czy spółka prowadzi działalność gospodarczą

Wyrok siedmiu sędziów to istotny punkt zwrotny w sporze o VAT w odniesieniu do samorządowych spółek celowych. NSA jednoznacznie wskazał, że spółka, której aktywność ogranicza się wyłącznie do realizacji zadań własnych samorządu, nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 1–2 ustawy o VAT. A skoro tak, to nie jest podatnikiem VAT.

Najważniejsze jest to, że NSA skoncentrował się na samej definicji działalności gospodarczej. Nie badał, czy spółka może być traktowana jak organ władzy publicznej. Zadał bardziej fundamentalne pytanie: czy w ogóle mamy tu do czynienia z działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o VAT? I uznał, że czynności wykonywane przez spółkę nie mieszczą się w pojęciu działalności gospodarczej w rozumieniu VAT.

To podejście jest w pełni zasadne. Pokazuje, że o podatkowym statusie nie decyduje forma prawna spółki ani osiąganie przychodów, lecz ich charakter oraz sposób działania spółki, a w szczególności to, że realizuje ona powierzone jej zadania własne województwa. Aby można było mówić o działalności gospodarczej, potrzebna jest aktywność porównywalna z działaniem przedsiębiorców – ukierunkowana na zysk, wykonywana w warunkach obrotu gospodarczego i potencjalnej konkurencji.