Podatek od pustostanów. Co miasto, to inne podejście

Zasadniczo sama uchwała dotyczyła przedsiębiorców, którzy w ramach działalności gospodarczej wynajmują mieszkania na cele mieszkaniowe. NSA potwierdził w niej, że podatek od takich lokali jest według najniższej stawki. To ucieszyło przedsiębiorców, bo oznaczało, że płacą od nich prawie 30-krotnie niższy podatek. Na przykład w 2025 r. jest to maksymalnie 1,19 zł za 1 mkw. mieszkania (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych), a nie 34 zł za 1 mkw. (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy).

Trwałe pustostany

Wyższą stawkę stosuje się do budynku mieszkalnego (jego części) zajętego na prowadzenie działalności gospodarczej – wynikało z uchwały NSA. W pisemnym jej uzasadnieniu sąd kasacyjny wyjaśnił: „Podobnie traktować należy sytuację, w której podatnik – przedsiębiorca wprawdzie wzniósł budynek mieszkalny albo nabył budynek lub jego część, jednak nie dokonuje sprzedaży lokali mieszkalnych ani ich nie wynajmuje na cele zgodne z przeznaczeniem (trwałe pustostany). Ze zjawiskiem takim często spotkać się można wówczas, gdy lokale mieszkalne nabywane są (lub realizowane) w celach inwestycyjnych jako forma długoterminowej lokaty środków finansowych w oczekiwaniu na wzrost cen (praktyka znana w działalności m.in. funduszy inwestycyjnych). Budynki takie lub ich części można kwalifikować do kategorii towaru mającego na celu zabezpieczenie na przyszłość źródła przychodów, którym jest działalność gospodarcza, a brak realizacji funkcji mieszkalnych ma charakter subiektywny, stanowiąc efekt decyzji gospodarczych podatnika, element jego strategii ekonomicznej”.

Warszawa: pustostany z najwyższą stawką podatku od nieruchomości

W związku z tym w mediach pojawiła się informacja, jakoby władze Katowic uznały pustostany (tj. niesprzedane jeszcze przez deweloperów mieszkania) za lokale zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej i w konsekwencji wydały już decyzje nakazujące zapłacić podatek według najwyższej stawki. Wysłaliśmy do urzędu miasta prośbę o potwierdzenie tej informacji. Nadal czekamy na odpowiedź.

Opodatkowanie pustostanów według najwyższej stawki potwierdziła nam natomiast Warszawa. Wydział prasowy urzędu tego miasta przywołał w odpowiedzi wspomniany fragment uchwały NSA i wyjaśnił: „Jeżeli budynek lub lokal mieszkalny traktowany jest jako lokata kapitału, a nie jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych najemców czy nabywców, powinien być opodatkowany według stawek z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o podatkach i opłatach lokalnych”.

Wydział dodał, że dla opodatkowania pustostanów według stawek właściwych przy działalności gospodarczej nie jest potrzebna żadna dodatkowa uchwała rady miasta. „Uchwały w sprawie stawek określają wysokość stawek podatku od nieruchomości od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Zastosowanie takiej stawki w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będzie już sferą stosowania tej uchwały”.

Kraków, Łódź i Częstochowa stosują stawkę mieszkaniową

Inaczej do sprawy podchodzą w Krakowie, Częstochowie i Łodzi. W Częstochowie nie mają wątpliwości: – Niesprzedane jeszcze mieszkania w zasobach deweloperów – zgodnie z orzecznictwem – są traktowane jako towar o przeznaczeniu mieszkalnym i opodatkowane stawką „mieszkaniową” – mówi Włodzimierz Tutaj, rzecznik prasowy UM Częstochowy.

Z kolei biuro prasowe Urzędu Miasta Krakowa podkreśla, że w uzasadnieniu uchwały NSA wskazał na możliwość opodatkowania powierzchni mieszkalnych według najwyższej stawki – o ile cel mieszkalny został zastąpiony celem gospodarczo-inwestycyjnym. A ta okoliczność – jak zastrzega biuro prasowe urzędu – nie może być, zgodnie z obowiązującym prawem i orzecznictwem sądów, rozszerzana automatycznie na wszystkie lokale mieszkalne będące w posiadaniu przedsiębiorców. Dlatego biuro podkreśliło, że każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie i Kraków tak właśnie postępuje, gdy pojawiają się wątpliwości co do prawidłowego sposobu opodatkowania.

„Odrębnym zagadnieniem byłoby wprowadzenie osobnej stawki dla lokali mieszkalnych, które nie zostały sprzedane przez deweloperów albo szerzej – przez podmioty posiadające takie lokale” – czytamy w odpowiedzi z Krakowa. Wyraźnie w niej podkreślono, że „nowe rozwiązania w tym zakresie (np. dodatkowy podatek lub wyższa stawka od drugiego czy trzeciego mieszkania) musiałyby mieć jednak wymiar ustawowy”.

Konieczne doprecyzowanie przepisów

Podobnie w sprawie wypowiada się Łódź. Postuluje doprecyzowanie przepisów na poziomie ustawy. Opodatkowanie pustostanów nie zależy bowiem od decyzji samorządu, lecz od przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych – wyjaśnia biuro promocji urzędu tego miasta.

Biuro dodaje, że obecnie – zgodnie z dominującą linią orzeczniczą – budynki mieszkalne pozostające w posiadaniu deweloperów objęte są stawką dla budynków mieszkalnych, nawet jeśli nie zostały sprzedane czy wynajęte. Wyższa stawka, właściwa dla działalności gospodarczej, dotyczy jedynie nieruchomości faktycznie zajętych na tę działalność.

„Rada Miejska w Łodzi nie może w tym zakresie podjąć uchwały zmieniającej przepisy” – podkreśliło biuro promocji w odpowiedzi na nasze pytanie. Poinformowało natomiast, że urząd analizuje uchwałę NSA z 21 października 2024 r. i prowadzi konsultacje w ramach Unii Metropolii Polskich i Związku Miast Polskich.

Opodatkowanie pustostanów w Polsce – stanowisko miast i ekspertów

Barbara Sipa, rzeczniczka prasowa UM Kielce, informuje, że miasto na razie nie podjęło uchwały intencyjnej w sprawie opodatkowania pustostanów wyższą stawką podatku od nieruchomości – na poziomie właściwym dla przedmiotów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej.

Podkreśla, że temat jest analizowany, ponieważ w świetle dotychczasowych orzeczeń sądów administracyjnych oraz doktryny prawa podatkowego nie jest to kwestia prosta ani jednoznaczna. – Na bieżąco śledzimy komentarze ekspertów i zmiany w tym obszarze, obecnie nie zapadły w tym zakresie żadne decyzje – informuje Barbara Sipa.

Przepisy, orzecznictwo sądów oraz uchwałę NSA analizuje również Bydgoszcz. – Ponadto uczestniczymy w spotkaniach i rozmowach przedstawicieli Unii Metropolii Polskich, których przedmiotem są sporne nieruchomości – mówi Marta Stachowiak, rzeczniczka prasowa UM Bydgoszczy. Dodaje, że miasto czeka również na stanowisko Ministerstwa Finansów w zakresie opodatkowania pustostanów. ©℗

Za wyższy podatek od pustostanów zapłacą kupujący mieszkania

Zupełnie niezrozumiała jest koncepcja, według której mieszkania będące towarem, które są oferowane na rynku i czekają na nabywców, mają być do czasu ich sprzedaży opodatkowane według stawki właściwej dla nieruchomości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Nigdy tak nie było i nie powinno być. Przepisy od wielu lat się nie zmieniły. Taka interpretacja nie tylko nie ma oparcia w przepisach, ale też może prowadzić do wzrostu cen na rynku, które obciążą obywateli, a nie deweloperów. A przecież NSA chciał właśnie temu zapobiec w uchwale z 21 października 2024 r. Jeżeli deweloperzy od mieszkań czekających na nabywców płaciliby wielokrotnie wyższy podatek, to w sensie ekonomicznym oczywiste jest, że jego ciężar zostanie przerzucony na nabywców w cenie lokali.

Przypomnę, że w sentencji uchwały, która jest wiążąca dla innych składów sądów administracyjnych, NSA wyraził pogląd – z którym się zgadzam – iż realizowanie w budynku lub lokalu mieszkalnym funkcji mieszkaniowych, rozumianych jako trwałe zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, powoduje, że dalej są one opodatkowane stawką mieszkalną, nawet jeżeli są wynajmowane w ramach działalności gospodarczej. Niejako przy okazji w uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że stawka mieszkaniowa nie powinna być stosowana do tzw. trwałych pustostanów. W tej kwestii należy być precyzyjnym – NSA chodziło o sytuacje, w których przedsiębiorca wyłącza w sposób trwały zasób mieszkalny z użytkowania na cele mieszkaniowe i – cytując sąd – „brak realizacji funkcji mieszkalnych ma charakter subiektywny, stanowiąc efekt decyzji gospodarczych podatnika, element jego strategii ekonomicznej”.

Taka sytuacja nie ma nic wspólnego z przedsiębiorcami, którzy budują budynki i lokale mieszkalne na wynajem na cele mieszkaniowe lub je sprzedają (deweloperzy). Przedmiotem ich działalności jest najem lub sprzedaż, nie może być więc mowy o żadnym trwałym wyłączeniu budynków z realizacji celów mieszkaniowych. ©℗

Kto miałby decydować o trwałości pustostanu

W uchwale z 21 października 2024 r. NSA słusznie wskazał, że o tym, czy budynek mieszkalny lub jego część należy opodatkować najwyższą stawką podatku od nieruchomości, przesądza jego „zajęcie na prowadzenie działalności gospodarczej”. Tego kryterium nie spełniają budynki mieszkalne i ich części, przeznaczone do najmu w ramach działalności gospodarczej, jeśli służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych najemców.

Zasadniczo więc należy badać, czy w lokalu faktycznie jest wykonywana działalność gospodarcza. To właśnie odróżnia przesłankę „zajęcia lokalu na cele działalności gospodarczej”, uprawniającą do naliczenia najwyższej stawki podatku od nieruchomości od przesłanki „związania lokalu z działalności gospodarczą”, która takiego uprawnienia nie przyznaje. W tym kontekście jest oczywiste, że samo posiadanie lokalu mieszkalnego przez przedsiębiorcę, jakkolwiek może oznaczać „związanie lokalu z działalności gospodarczą”, to nie spełnia tej przesłanki „zajęcia”. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, to przedsiębiorca zostałby obciążony wyższą stawką podatku od nieruchomości za samo posiadanie lokalu mieszkalnego, co jest sprzeczne chociażby z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2021 r. (SK 39/19).

Opodatkowanie według wyższej stawki lokali mieszkalnych znajdujących się w posiadaniu przedsiębiorcy, ale w danym momencie nie wynajmowanych czy nie sprzedanych budzi też wątpliwości w kontekście równego traktowania podatników. Dwaj przedsiębiorcy posiadający takie lokale mieszkalne byliby bowiem traktowani odmiennie w zależności od tego, czy już je sprzedali bądź wynajęli na cele mieszkaniowe, czy jeszcze tego nie zrobili.

Wątpliwości budzi to, kto i na podstawie jakich obiektywnych przesłanek miałby stwierdzać, kiedy lokal stanowi tzw. trwały pustostan – czy gdy stoi on pusty sześć miesięcy, to jest już trwałym pustostanem, czy jeszcze nie? Co w sytuacji, gdy ten okres okazałby się tylko etapem na drodze do przeznaczenia lokalu do potrzeb mieszkaniowych – czy w takim przypadku stawka podatku od nieruchomości powinna zostać skorygowana? Czy na ocenę podstaw do uznania lokalu mieszkalnego za tzw. trwały pustostan mają wpływ przyczyny, dla których lokal nie został sprzedany bądź wynajęty?

W kontekście tych pytań wydaje się, że byłoby bardzo uznaniowe przyjęcie, iż lokale mieszkalne puste należące do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą są opodatkowane wyższą stawką. Takiej uznaniowości nie da się pogodzić z zasadą pewności w prawie podatkowym. ©℗