Subskrybuj nas na Youtube
Rozmowa z dr. Piotrem Zuzankiewiczem, współautorem komentarza do ustawy o służbie cywilnej. Z DGP rozmawia dr Piotr Zuzankiewicz współautor komentarza do ustawy o służbie cywilnej
Jak pan ocenia koncepcję połączenia organów podatkowych wynikającą z nowelizacji z 15 stycznia 2015 r.?
Moim zdaniem część zmian wprowadzonych w ustawie reformującej administrację podatkową może budzić wątpliwości pod względem ich dostosowania do przepisów ustawy o służbie cywilnej. Negatywnie należy ocenić ustanawianie na mocy przepisów odrębnych, sektorowo dotyczących poszczególnych kategorii pracowników wchodzących w skład korpusu służby cywilnej kwestii, które powinny być uregulowane we wspólnej pragmatyce służbowej członków korpusu. Niekorzystnie wpływa to na spójność systemu służby cywilnej i faktycznie dalej osłabia pozycję szefa służby cywilnej, będącego centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach służby cywilnej. Przyjęta ustawa stoi więc w opozycji do postulatów zgłaszanych przez część środowiska prawniczego opowiadającego się za ujednoliceniem pragmatyki służbowej dla wszystkich pracowników administracji publicznej. Trzeba podkreślić, że nowelizacja w istotnym stopniu zmienia strukturę organów podatkowych w Polsce, w których zatrudnieni są w większości członkowie korpusu służby cywilnej (ok. 40 tys. osób, co stanowi blisko jedną trzecią wszystkich członków korpusu służby cywilnej administracji rządowej). Niespójność rozwiązań nowelizacji z przepisami u.s.c. może budzić istotne spory interpretacyjne, a także utrudniać wdrażanie regulacji ustawowych.
Czy mógłby pan podać przykład takiej niespójności?
Przykładem jest rozwiązanie przewidziane w art. 2 ust. 1 lit. a u.u.i.s., które nakłada na ministra właściwego do spraw finansów publicznych sprawowanie kontroli przestrzegania zasad etyki zawodowej oraz bezstronności i obiektywizmu działania pracowników izb skarbowych. Ustawodawca jednocześnie nie doprecyzował, na czym kontrola ta miałaby polegać, a także na podstawie jakich kryteriów miałaby być realizowana. Należy uznać, że wysoce nieostre kompetencje ministra w tym zakresie pokrywają się z kompetencjami szefa służby cywilnej, który zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.s.c. czuwa nad zasadami służby cywilnej. Chodzi m.in. o takie zasady, jak: racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, rzetelnego i bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadań, a także godnego zachowania się w służbie oraz poza nią. Dodatkowo, na mocy ustawy o służbie cywilnej prezes Rady Ministrów określił w drodze zarządzenia wytyczne w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz zasady etyki korpusu służby cywilnej. Ustawa zmieniająca strukturę administracji podatkowej tak szczegółowych rozwiązań nie przewiduje. Moim zdaniem tego rodzaju kwestie powinny być regulowane wyłącznie w pragmatyce służbowej, a nie ustawach sektorowo regulujących status wybranych grup członków korpusu służby cywilnej.
Członek służby cywilnej, który wykonuje pracę w urzędzie skarbowym, podlega służbowo naczelnikowi i dyrektorowi izby. Jak pan z kolei ocenia to rozwiązanie?
To swoiste podwójne podporządkowanie pracownika jest wątpliwe w kontekście przepisów ustawy o służbie cywilnej. Nowelizacja wprowadza dualizm kompetencyjny: naczelnik urzędu skarbowego wykonuje zadania przy pomocy urzędu skarbowego, a dyrektor izby skarbowej wykonuje zadania przy pomocy izby skarbowej. Ustawodawca wskazał jednocześnie, że w sprawach organizacyjno-finansowych (w tym z zakresu prawa pracy) izba skarbowa wraz z podległymi urzędami skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby skarbowej. Wobec tego pracownicy izb skarbowych realizujący zadania w urzędach skarbowych mają podlegać naczelnikom urzędów skarbowych, z wyłączeniem zakresu prawa pracy. W tym przypadku przełożonym jest dyrektor izby skarbowej. Najważniejsze czynności związane z zatrudnieniem, czyli z zakresu zmiany warunków pracy i płacy, rozwiązania stosunku pracy, przeniesienia do innego urzędu wymagają uzyskania stanowiska naczelnika urzędu skarbowego, wiążącego dla pracodawcy.
Jedną z uwag szefa służby cywilnej do projektu nowelizacji było przyznanie stanowisku dyrektora izby skarbowej oraz wicedyrektora statusu wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Co pan myśli o tej propozycji?
Szkoda, że ustawodawca rozszerzając kompetencje dyrektora i wicedyrektora izby skarbowej, w tym zwiększając liczbę podległych pracowników, nie zdecydował o włączeniu tych stanowisk do kategorii wyższych stanowisk w służbie cywilnej i obsadzaniu ich w drodze otwartego konkursu.
Szef służby cywilnej zwracał uwagę, że proponowane zmiany mogą negatywnie wpłynąć na sprawność prowadzenia postępowań wyjaśniających w administracji skarbowej. Czy zgadza się pan z tym twierdzeniem?
Tak, zgadzam się. Moim zdaniem wprowadzane zmiany będą zapewne miały negatywny wpływ na sprawność postępowań dyscyplinarnych w służbie cywilnej prowadzonych w administracji podatkowej. Dotychczas rzecznicy dyscyplinarni funkcjonowali przy poszczególnych urzędach skarbowych. Po nowelizacji będą oni działali przy izbach skarbowych. Znaczne zmniejszenie liczby rzeczników dyscyplinarnych może wpłynąć na sprawność prowadzenia postępowań wyjaśniających w administracji skarbowej. Mogą wzrosnąć też koszty tych czynności. Należy podkreślić, że według danych udostępnianych przez szefa służby cywilnej postępowania wyjaśniające w skarbówce stanowią obecnie 36 proc. ogółu postępowań prowadzonych w całej służbie cywilnej.
Jak pan ocenia możliwość przesuwania urzędników do pracy w innej miejscowości?
To rozwiązanie osłabia status urzędnika mianowanego. Oczywiście nie może tego robić w sposób dowolny, ale przepisy ustawy odwołują się do klauzuli generalnej, która mówi o bliżej niedookreślonej „uzasadnionej potrzebie urzędu”, co w praktyce oznacza całkowitą uznaniowość co do „funkcyjnego dysponowania” urzędnikiem. A zatem zasadą staje się możliwość alokacji urzędnika służby cywilnej w ramach jednego urzędu, gdzie poszczególne jego budynki mogą być oddalone o 100 czy 150 km. Pragmatyka urzędnicza przewiduje jedynie wyjątki, wynikające z powszechnego prawa pracy, dotyczące kobiety w ciąży lub osoby opiekującej się dzieckiem do lat 15. Warto podkreślić, że przepis ten będzie miał w praktyce zastosowanie nie tylko w odniesieniu do skarbówki, ale także i urzędów wojewódzkich, które zazwyczaj w licznych miastach powiatowych mają swoje oddziały. Można wysunąć tezę, że przeniesienie urzędnika na inne stanowisko do innego miasta w ramach tego samego urzędu i pod tym samym pracodawcą to forma kary quasi dyscyplinarnej. Bo jeśli ktoś był np. dyrektorem w urzędzie wojewódzkim w Warszawie, a zostanie przeniesiony na stanowisko głównego specjalisty do filii radomskiej, to co prawda zachowana zostanie ciągłość zatrudnienia, ale zmiana środowiska pracy oraz warunków bytowych może budzić uzasadniony opór urzędników czy reprezentujących ich związków zawodowych. Co prawda nowelizacja przewiduje, że koszty świadczeń związanych z przeniesieniami urzędników (np. najmu lokalu mieszkalnego) finansowane są ze środków finansowych kierownika urzędu, ale nie wskazuje źródeł ich pokrycia. Doświadczenia polskiej administracji wskazują na to, że realizacja praw urzędniczych może okazać się czystą fikcją, bo w ustawie nie ma żadnych mechanizmów odwoławczych czy weryfikacyjnych. Szkoda, że projektodawcy nie zdecydowali się wprowadzić do ustawy o służbie cywilnej instytucji skargi pracowniczej do centralnego organu administracji rządowej, jakim jest szef służby cywilnej, na decyzje czy działania swoich pracodawców. Jedynym pocieszeniem dla urzędnika mianowanego wynikającym z propozycji zmian jest fakt, że przeniesienie ma czasowy charakter, bo nie można go dokonywać częściej niż raz na 2 lata.
