Setki nowelizacji i coraz grubsze ustawy. Oto prawo podatkowe po 30 latach

Ostatnie 30 lat upłynęło nie tylko pod znakiem reform podatkowych, ale także poszerzania przepisów prawa. Ostatnie dekady przyniosły podatnikom setki nowelizacji i tysiące dodatkowych stron ustaw. Czy ilość w tym przypadku oznacza jakość? Czego nauczyliśmy się od 1989 roku i czy transformacja ustrojowa wyszła nam, podatnikom, przedsiębiorcom, księgowym na dobre.

Przywiązanie do ręcznego sterowania nie umarło

Przejścia z gospodarki centralnie planowanej do rynkowej trzeba było się nauczyć. Transformacja ustrojowa pociągnęła za sobą nieuniknioną rewolucję podatkową. Stworzenie ram prawnych dla prowadzenia prywatnych interesów, dla posiadania i obrotu prywatną własnością to nie tylko element przemian ustrojowych, ale także społecznych i kulturowych. Słynne nagranie udostępniane przez TVP Historia dobrze ilustruje ówczesny brak gotowości Polaków na otwarty rynek, wolność gospodarczą i … przedsiębiorczość. To właśnie o definicję tego słowa w 1989 roku zapytano warszawiaków.

- Doskonale pamiętam wbijany do głów milionów obywateli podział na to co państwowe, czyli lepsze a zatem silnie chronione przez porządek prawny i aparat administracyjny, oraz na to co prywatne, czyli gorsze. Przed transformacją ustrojową nie mieliśmy w Polsce przedsiębiorców tylko prywaciarzy, którzy nagle po załamaniu ekonomicznie niewydolnego sytemu gospodarki socjalistycznej uzyskali ogromną szansę, aby stać się biznesmenami budującymi nową ekonomiczną przyszłość Polski – wyjaśnia Bogdan Zatorski, ekspert podatkowy z Sage.

Drogę do wolności gospodarczej w 1992 roku otworzyła ustawa o podatku od osób fizycznych. Kolejno każdy podmiot i każdy rodzaj działalności doczekał się ram prawnych. Z uznaniowego charakteru nakładania podatków zbudowano cały system podatkowy. Czy skutecznie? Okazuje się, że pogoń za unormowaniem prawnym każdej czynności na otwartym rynku z czasem zaczęła mijać się z celem.

- Wyszliśmy od gospodarki centralnie sterowanej, w której często podatki były nakładane uznaniowo, do gospodarki rynkowej, w której podatek jest ustalony ustawowo. Jeszcze w okresie PRL-u, podatki niejednokrotnie nakładane były przez władze uchwałami, w zależności od bieżących potrzeb. Ten przykry obyczaj zniosła dopiero uchwalona w 1980 roku ustawa o zobowiązaniach podatkowych, która wprowadziła zasadę nakładania podatków wyłącznie w drodze ustaw. Niestety, przywiązanie do ręcznego sterowania pozostało i do dziś (choć coraz rzadziej) można się spotkać z regulowaniem stawek podatkowych w drodze rozporządzeń ministrów, zwykle Ministra Finansów – komentuje Marcin Milczarek z kancelarii prawnej ECOVIS.

Jak dodaje ekspert, należy wyznaczyć granice zamykania każdej czynności w sztywnych ramach prawnych. Początkowo taka praktyka wydawała się uzasadniona. Godząc się na wolność gospodarczą należy bowiem sprawić, by ta nie prowadziła do nadużyć. Po 30 latach tworzenia nowego prawa aktualnym pozostaje pytanie, ile tej wolności pozostało.

- Prawo podatkowe jest coraz bardziej komplikowane, a wprowadzane zmiany często się wykluczają w różnych ustawach lub nawet wzajemnie - w obrębie tego samego aktu prawnego. Są one często niechlujnie napisane i zostawiają szerokie pole do interpretacji ze strony aparatu skarbowego, co nie powinno mieć miejsca przy określaniu obowiązków podatkowych – dodaje ekspert z ECOVIS.

Biegunka legislacyjna trwa

Transformacja ustrojowa dała zielone światło dla nowych form aktywności gospodarczej na otwartym rynku. W ślad za nimi w polskim prawie pojawiło się tysiące nowych przepisów. Na przykład, w 1993 roku uchwalono ustawę o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym. Liczyła 56 artykułów. Kilka lat później akt ten został zastąpiony dwoma nowymi: ustawą o VAT i ustawą o podatku akcyzowym. Obie te ustawy liczą średnio 170 artykułów.

Przepisy lubiły i nadal lubią się zmieniać. I to w zawrotnym tempie. Ustawa o akcyzie tylko przez ostatnie 10 lat zmieniła się 67 razy. Ustawę o VAT od 2005 roku znowelizowano 93 razy. Ordynacja podatkowa odnotowała 208 zmian, zaś ustawa o podatkach lokalnych 128. Rekordy biją ustawy o PIT i o CIT. Ta pierwsza od 1991 roku modyfikowana była 349 razy. Rok młodsza ustawa o CIT – 242 razy.
Przykład ustaw o podatkach dochodowych pokazuje także, że to nie liczba artykułów świadczy o objętości ustaw. Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych liczy dziś tyle samo artkułów, co w 1992 roku – 42. Jednak 27 lat temu te 42 artykuły mieściły się na 11 stronach. Dziś ustawa ma 266 stron.

- Zmienność prawa to jedna z najgorszych chorób, jakie rozwinęły się w polskiej gospodarce w ostatnich 30 latach. Wystarczy wspomnieć, że według naszych obliczeń, w 1989 r. uchwalono w Polsce 1,2 tys. stron maszynopisu aktów prawnych najwyższego rzędu czyli ustaw i rozporządzeń. Dekadę później było to już ponad 7 tys. stron, a 20 lat później (w 2009) – ponad 18 tys. stron. W rekordowym roku 2016 liczba stron nowych ustaw i rozporządzeń przekroczyła 30 tys. W niespełna trzy dekady skala produkcji prawa w Polsce wzrosła więc aż 27-krotnie. Wydaje się pewnym kuriozum, że zmienność prawa w ostatnich latach jest średnio w roku wyższa, niż na początku lat 90., kiedy budowaliśmy cały nowy ustrój państwa, albo wyższa niż przed wstąpieniem Polski do UE, kiedy trzeba było dostosować polskie prawo do unijnego. Co prawda, w 2017 i 2018 r. odnotowujemy spadki produkcji prawa, ale nadal są to poziomu wielokrotnie wyższe, niż w latach 90., a ponadto nie mamy gwarancji, że ta spadkowa tendencja się utrzyma – komentuje Jacek Kowalczyk z Grant Thornton.

Jak dodają eksperci, zmienność prawa to jedna z głównych barier hamujących rozwój gospodarczy. Każda kolejna nowelizacja prawa podatkowego wymaga kolejnych stron objaśnień. Wdrażanie nowych narzędzi kontroli przez skarbówkę to często dodatkowe koszty dla firm, które muszą zadbać o odpowiednie oprogramowanie umożliwiające np. raportowanie danych.

- Wydaje się, że skala tych zmian wymknęła się przez ostatnie 30 lat spod kontroli i stała się systemowym problemem państwa. Należy mieć nadzieję, że ostatnie spadki produkcji prawa to prognostyk tego, że choroba „legislacyjnej biegunki” ma już swój punkt kulminacyjny za sobą i kiedyś całkowicie się jej pozbędziemy – dodaje Jacek Kowalczyk.

Jak uzdrowić system, czyli recepta na kolejne lata

W tym punkcie eksperci, doradcy podatkowi i w końcu w większości – sami podatnicy są zgodni: potrzebujemy przejrzystego prawa.

- Przyśpieszenie tempa nowelizacji wyraźnie współgra z gwałtownie rosnącymi w ostatnich latach potrzebami finansowymi państwa. Wszystko to razem sprawia, że początkowo klarowny system podatkowy jest obecnie słusznie postrzegany jako niezwykle skomplikowany i niespójny, a w konsekwencji ograniczający przestrzeń dla indywidulanej inicjatywy gospodarczej milionów obywateli Polski – komentuje Bogdan Zatorski z Sage.

Przejrzyste prawo to jedna strona medalu. Przedsiębiorcy od lat spotykają się z murem w postaci trudnych kontaktów z urzędem skarbowym, niekorzystnych dla podatnika interpretacji prawa i zakorzenioną w naszej mentalności niechęcią do urzędników i załatwiania spraw administracyjnych.

- Aby podatnicy mieli poczucie stabilności, pewności prawa oraz funkcjonowania w obrocie gospodarczym niezbędne jest budowanie właściwych, zdrowych relacji pomiędzy organami podatkowymi a podatnikami. Jeśli działania organów podatkowych będą nadal opierały się na nieuzasadnionych podejrzeniach, trudnej do wytłumaczenia agresji czy balansowaniu na granicy prawa, to trudno będzie odpowiednie relacje zbudować - komentuje Kamil Lewandowski z ALTO.

Zmienność prawa jest nieuchronna. Każda zmiana, przynajmniej z założenia, powinna sprzyjać podatnikom w funkcjonowaniu na otwartym rynku. W myśl libertariańskiej zasady „tyle wolności ile możliwe, państwa ile konieczne”, prawo powinno być tworzone w taki sposób, by w jak najmniejszym stopniu ograniczać swobodę funkcjonowania na rynku. Tylko umiejętne kształtowanie systemu podatkowego, stawiającego podatnika na pierwszym miejscu, pozwoli nam w pełni docenić 30 lat wolności.