Wszyscy stracą na sporze o opodatkowanie gruntów pod liniami elektroenergetycznymi

Grunty leśne – nawet jeśli nie rosną na nich drzewa, lecz wciąż prowadzona jest działalność leśna – powinny być opodatkowane podatkiem leśnym. Nie jest on wysoki – za hektar lasu odprowadza się zaledwie 43 zł. Dopiero gdy las jest zajęty na działalność gospodarczą inną niż działalność leśna, w grę wchodzi podatek od nieruchomości.

Podatek od nieruchomości w przypadku gruntów zajętych na działalność gospodarczą jest wyższy od podatku leśnego ponad 200 razy. Za hektar lasu zajętego na taką działalność trzeba odprowadzić niemal 10 000 zł podatku. Aby grunt był objęty tak wysokim podatkiem, musi być on faktycznie zajęty na działalność gospodarczą. Wynika to z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (art. 2 ust. 2).

Od 1 stycznia 2019 r. nie będzie już możliwe, aby samo posadowienie infrastruktury zmieniło zakres opodatkowania gruntów z podatku, np. rolnego na podatek od nieruchomości. Ustawodawca zmienił prawo, ponieważ w jego ocenie sądy dokonywały błędnej wykładni (nowelizacja z 20 lipca 2018 r. ustaw: o podatku rolnym, o podatkach i opłatach lokalnych oraz o podatku leśnym, Dz.U. poz. 1588).

Przed zmianą przepisów nie było wyraźnego wyłączenia dla gruntów pod urządzeniami przesyłowymi. Należało zatem dokonywać wykładni przepisów w pewnej mierze „ogólnych”, odnoszących się do wszelkich gruntów (w tym leśnych i rolnych), czyli analizować, czy grunt pod liniami elektroenergetycznymi jest faktycznie „zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej”.

Problem polegał na tym, że ustawodawca nie zdefiniował, co rozumieć przez „zajęcie na działalność gospodarczą”. W przypadku gruntów leśnych taka sytuacja wydaje się dość rzadka. Z literatury i części orzecznictwa wynika, że przy „zajęciu” lasu chodzi o zachowania, które jednoznacznie wskazują na to, że las jest wykorzystywany do działalności gospodarczej innej niż działalność leśna (P. Borszowski, Komentarz do ustawy o podatku leśnym, Wolters Kluwer, LEX 2018). Las „będzie podlegał opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości jako zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej w przypadku wyraźnego i całkowitego wyłączenia możliwości prowadzenia gospodarki leśnej” (K. Teszner, „Jak opodatkować grunt leśny pod liniami elektroenergetycznymi? – uwagi praktyczne”, Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych 2008, nr 11, s. 1). W orzecznictwie przyjmuje się też, że „zajęcie” lasu nastąpi „w przypadku faktycznego i trwałego wykorzystywania lasu na działalność gospodarczą inną niż leśna, w sposób wykluczający prowadzenie działalności leśnej” (wyrok WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2014 r., I SA/Gl 806/13).

Nagła zmiana wykładni

Niestety, takie rozumienie „zajęcia” zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem NSA o „zajęciu” przesądzało samo posadowienie linii elektroenergetycznych. Jeśli więc nad gruntem w lesie przebiega infrastruktura przesyłowa, to mimo że na tym gruncie prowadzona jest gospodarka leśna, skutkowało to – według sądu – „zajęciem”. Sąd pozostawał głuchy na argumenty, że las nie traci swoich licznych funkcji, a odpowiednie zagospodarowanie takiego terenu może nawet służyć dobru lasu. Z taką wykładnią prawa trudno było się zgodzić i to z wielu powodów. Grunty pod liniami elektroenergetycznymi muszą być utrzymane zgodnie z zasadami określonymi prawem – ze względu na bezpieczeństwo i możliwość sprawnego przeprowadzania napraw. W zależności od rodzaju i wysokości, na jakiej przebiegają linie, sytuacja może wyglądać bardzo różnie. W moim przekonaniu takie działania, wynikające w dużej mierze z obowiązków ustawowych i ze względów bezpieczeństwa, a dokonywane z możliwie największym poszanowaniem lasów, nie mogą być żadną miarą ogólnie uznane za powodujące „zajęcie dla celów działalności gospodarczej”.

Zajęcia na prowadzenie działalności gospodarczej nie można też utożsamiać z okolicznością, że grunt w jakiś sposób „służy prowadzeniu” tej działalności (zob. W Morawski (red.), „Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz”, ODDK 2017, 194). W przypadku gruntów pod liniami nie występuje zatem jednoznaczne ich zajęcie na działalność gospodarczą.

Opodatkowanie lasu podatkiem od nieruchomości jest sytuacją wyjątkową, co przemawia za ścisłą wykładnią przepisów. Co więcej, taka wola ustawodawcy została dobitnie wyrażona w nowelizacji wchodzącej w życie od 1 stycznia 2019 r. Stwierdził on wprost, że niekorzystne orzecznictwo opiera się na nieprawidłowej wykładni.

Co się zmienia

Po zmianach istnienie infrastruktury służącej do przesyłania albo dystrybucji płynów, pary, gazów lub energii elektrycznej oraz infrastruktury telekomunikacyjnej na gruntach osób trzecich, z których przedsiębiorstwo korzysta w sposób ograniczony (na podstawie służebności przesyłu, innej umowy lub bezumownie) nie skutkuje zmianą sposobu opodatkowania tych gruntów.

Innymi słowy grunty sklasyfikowane jako lasy lub grunty rolne pozostaną opodatkowane podatkiem leśnym lub rolnym, nawet jeżeli będą nad nimi rozciągnięte np. kable. Ustawodawca podkreślił, że samo umieszczenie linii elektroenergetycznej napowietrznej (nad gruntem) i kablowej (w gruncie) nie stanowi zajęcia tego gruntu na prowadzenie działalności gospodarczej.

Mamy tu zatem do czynienia z sytuacją nietypową: dostrzegłszy problem w orzecznictwie, ustawodawca doprecyzował przepisy ustaw podatkowych.

W uzasadnieniu projektu ustawy zawarto wskazówki co do tego, jak powinny być rozumiane przepisy dotychczasowe oraz nowe. Pojawia się zatem pytanie, czy intencja prawodawcy wyrażona w projekcie zmian ustawy może przesądzić o treści normy dotychczas obowiązującej?

W mojej ocenie – tak. Argumenty przemawiające za tym, że grunty leśne czy rolne pod infrastrukturą przesyłową (w tym pod liniami elektroenergetycznymi) powinny pozostać opodatkowane podatkiem leśnym lub rolnym w starym stanie prawnym są mocne.

Straty gmin tylko rzekome

Należy zaznaczyć, że wchodząca w życie od 2019 r. nowelizacja nie spowoduje, iż samorządy stracą dochody z podatku od nieruchomości. Byłoby tak, gdyby wcześniej, przed wprowadzeniem zmian, grunty leśne pod liniami były opodatkowane podatkiem od nieruchomości. Co do zasady było jednak przeciwnie. Posadowienie infrastruktury przesyłowej przez długie lata nie zmieniało sposobu opodatkowania leżącego pod nią gruntu. Wydane dotychczas niekorzystne orzeczenia sądów – nie dotyczą terenu całego kraju, lecz jego niewielkiego wycinka.

Rzekome straty gmin to zatem swego rodzaju utracone korzyści i to w dość krótkiej perspektywie czasowej, o ile utrzyma się niekorzystna linia orzecznicza dotycząca stanu prawnego sprzed 2019 r. Analiza orzecznictwa prowadzi do wniosku, że w wielu postępowaniach nie przeprowadzono należytej oceny stanu faktycznego, nie badano choćby zasadniczej kwestii faktycznego „zajęcia” lasu pod działalność. Przyjmowano a priori, że samo posadowienie linii w lesie stanowi takie zajęcie.

Jeżeli organy podatkowe będą prowadzić postępowania, ignorując przepisy prawa i wnioski dowodowe stron, może to doprowadzić nie tylko do strat po stronie samorządów, ale i samych urzędników.

Spór – bilans… strat

Na sporze stracą wszyscy. Warto się więc zastanowić nad podsumowaniem strat.

Stratą jest niezgodność linii orzeczniczej z wolą samego ustawodawcy, który został zmuszony do doprecyzowania przepisów. Projektując zmiany, wyraził swoją opinię również o przepisach dotychczasowych.

Co więcej, spór na linii organy podatkowe – Lasy Państwowe godzi przede wszystkim w Lasy Państwowe. Oczywiście trafia on rykoszetem także w energetykę. Na przedsiębiorstwach przesyłowych będzie bowiem spoczywać, w ostatecznym rozrachunku, faktyczny ciężar tego opodatkowania.

Oczywiście na samym końcu spór godzi w odbiorców energii elektrycznej, którzy mogą zostać obciążeni nie tylko horrendalnym podatkiem, ale i kosztami tegoż sporu.

Obciążenie Lasów Państwowych dodatkowym ciężarem uderzy zatem w ceny prądu. Co ważne, a może i najważniejsze – spowolni lub całkowicie zatrzyma procesy inwestycyjne dotyczące sieci przesyłowych.

Czy można uniknąć tych wszystkich negatywnych konsekwencji? Zapewne tak. Wymagałoby to jednak uświadomienia sobie długofalowych korzyści, jakie niosłoby ze sobą zażegnanie sporów dotyczących okresów przed nowelizacją – zgodnie z wolą ustawodawcy. To jednak temat na odrębny tekst.