Prawdopodobnie Ministerstwo Finansów będzie proponować zmiany w projekcie przygotowanym przez Komisję Kodyfikacyjną Ogólnego Prawa Podatkowego. Ważne, żeby nie zaburzyły one relacji pomiędzy podatnikami a organami – napisano w najnowszym raporcie Centrum Analiz i Studiów Podatkowych działającym przy Szkole Głównej Handlowej.
prof. dr hab. Dominik Gajewski kierownik Centrum Analiz i Studiów Podatkowych SGH / Dziennik Gazeta Prawna
Projekt nowej ordynacji przygotowała Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego, powołana jeszcze przez poprzedni rząd. Komisja pracowała nad projektem trzy lata, a w październiku br. przekazała go Ministerstwu Finansów.
Resort potrzebuje paru tygodni, żeby przeanalizować projekt – powiedział w wywiadzie dla DGP Filip Świtała, dyrektor departamentu systemu podatkowego („Będzie wspólny projekt ordynacji podatkowej” DGP nr 210/2017). Potem resort chciałby przeprowadzić konsultacje z Komisją Kodyfikacyjną, a dopiero potem konsultacje publiczne. Zamiarem MF jest bowiem, żeby był to wspólny projekt resortu i komisji, za który ministerstwo też weźmie odpowiedzialność.
Reklama
– Są dwie, bardzo ważne rzeczy, o które trzeba zadbać na etapie dalszych prac legislacyjnych – postuluje w raporcie CASP prof. dr hab. Leonard Etel, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego. Po pierwsze – podkreśla – projekt nie jest anonimowy, został przygotowany przez komisję i bierze ona odpowiedzialność za proponowane w nim regulacje. – Byłoby bardzo źle, gdyby został on „poprawiony” przez bliżej nieznane osoby, mające możliwość wnoszenia poprawek, a nie ponoszące z tego tytułu odpowiedzialności – napisał prof. Etel.

Reklama
Po drugie – dodał – projekt jest rozwiązaniem wewnętrznie uporządkowanym. Poprawienie tylko niektórych przepisów, bez uwzględnienia skutków, które to wywołuje w innych, może doprowadzić do jego „zdemolowania”.
Mniej konfrontacji, więcej zrozumienia
– Istotne jest, żeby zmiany nie zaburzyły proponowanej przez Komisję relacji pomiędzy podatnikami a organami podatkowymi – podkreśla Alicja Sarna, która w raporcie CASP oceniła projekt ordynacji z ramienia Mazowieckiego Oddziału Krajowej Izby Doradców Podatkowych. Chwali bowiem autorów projektu ordynacji za odejście od dotychczasowego, konfrontacyjnego sposobu wzajemnego traktowania się organów i podatników. Obawia się jednak, że MF będzie raczej próbować pogorszyć sytuację podatnika. – Niestety jako punkt odniesienia mogą być przyjmowane obecnie obowiązujące przepisy, dość kontrowersyjne dla podatników i nierzadko komfortowe dla organów – przewiduje doradca. Jako przykład podaje chętnie wykorzystywaną przez fiskusa możliwość dość dowolnego zawieszania biegu terminu przedawnienia przez wszczynanie postępowań karnych skarbowych.
Nie oznacza to, że ekspertka w pełni popiera wszystkie założenia projektu. Dostrzega też te, które – jej zdaniem – mogą pogorszyć sytuację podatników. Najbardziej nie zgadza się z propozycją komisji, aby podatnik nie odzyskiwał nadpłaty podatku, gdy organ wykaże, że ciężar ekonomiczny daniny został przerzucony na nabywcę (konsumenta), i to nawet jeżeli podatek został pobrany niezgodnie z prawem.
Sugeruje także, żeby w trakcie prac nad projektem poprawić zasady odpowiedzialności osób trzecich, w tym członków zarządu spółek kapitałowych (za zaległości podatkowe spółki), gwaranta (za należności podatkowe zabezpieczone gwarancją) oraz osób trzecich odpowiadających posiłkowo, a nie solidarnie z podatnikiem.
Dobra wiara i nadużycia
Nietrafne – zdaniem Alicji Sarny – byłoby wprowadzenie do ordynacji domniemania dobrej wiary. Zbyt często kojarzone jest to obecnie z możliwością pozbawienia podatnika prawa do odliczenia podatku naliczonego, nawet gdy podatnik – przy dołożeniu należytej staranności lub działając w dobrej wierze – nie mógł wiedzieć o nieprawidłowościach.
Wprawdzie na gruncie ordynacji pojęcie dobrej wiary byłoby używane w znacznie szerszym zakresie, ale – jak obawia się ekspertka – tożsamość używanych pojęć może budzić wątpliwości przy ich stosowaniu.
Natomiast w pełni popiera propozycję komisji, aby wprowadzić do ordynacji zakaz nadużywania prawa przez organy podatkowe. Jako przykład instrumentalnego wykorzystywania prawa ekspertka podaje wspomniane już wszczynanie postępowań karnych skarbowych tuż przed upływem terminu przedawnienia – tylko po to, by móc dłużej egzekwować zapłatę podatku (spowodować zawieszenie biegu terminu przedawnienia).
– Jest to zasada adresowana do organów podatkowych, której swoistym odpowiednikiem jest klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania, mająca na celu zwalczanie efektów nadużycia prawa przez podatników uchylających się od opodatkowania. Ani podatnik, ani organ podatkowy nie powinni nadużywać prawa – tłumaczy w raporcie prof. Etel.
Słuszne, tylko czy realne
Za korzystne Alicja Sarna uważa też wprowadzenie instytucji prawa do „informacji i wsparcia oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań”. Jak podkreśla prof. Etel, rozmowa urzędnika z podatnikiem byłaby „zalegalizowana”, co oznacza, że ustalenia i udzielone informacje byłyby prawnie chronione.
Alicja Sarna wątpi jednak, czy w praktyce to zadziała, zważywszy na dotychczasowe doświadczenia z interpretacjami indywidualnymi. Interpretacja też chroni podatnika przed negatywnymi konsekwencjami zastosowania się do niej, ale w wielu przypadkach organy podatkowe starają się wykazać, że stan faktyczny opisany we wniosku różni się od faktów zaistniałych w sprawie. A to z kolei wyłącza możliwość powołania się przez podatnika na tak zwaną zasadę nieszkodzenia.
Ponadto – jak zauważa ekspertka – organy często odpowiadają w trybie warunkowym, czyli stwierdzają, że stanowisko podatnika jest prawidłowe przy spełnieniu określonych warunków. Organ nie przesądza jednak w interpretacji, czy faktycznie są one spełnione. Efekt? Podatnik, mimo otrzymania interpretacji, wciąż nie ma pewności, czy postępuje prawidłowo.
Na plus w odwołaniach
Podobnie ekspertka nie neguje propozycji komisji, aby podatnicy mogli rezygnować z odwołania od decyzji i od razu kierować skargę do sądu. Zastanawia się jednak, czy w praktyce faktycznie będą tak robić.
Tam bowiem, gdzie spór toczy się o znaczne kwoty, najczęściej nie mamy do czynienia z bezspornym i niebudzącym wątpliwości stanem faktycznym, lecz przeciwnie – z nieprzeprowadzeniem prawidłowego postępowania dowodowego bądź też błędną oceną dowodów przez organy podatkowe (a sądy nie przeprowadzają postępowania dowodowego).
Zaletą tego rozwiązania byłoby natomiast – zdaniem ekspertki – to, że podatnik będzie chroniony, nawet jeśli popełni błąd i w skardze postawi zarzuty odnośnie do stanu faktycznego. W takiej sytuacji jego skarga byłaby rozpoznana po prostu jako odwołanie.
Za jedną z najważniejszych zmian Alicja Sarna uważa natomiast wydłużenie do 30 dni terminu na wniesienie odwołania (dziś jest to 14 dni).
Przedawnienie z uwagami
Ekspertka odniosła się także do zaproponowanej przez Komisję nowej koncepcji przedawnienia. Jak wyjaśnia w raporcie prof. Etel, zasady przedawnienia zobowiązań podatkowych powinny być jednolite, niezależnie od tego, czy zobowiązanie powstaje z mocy prawa (jak np. PIT, CIT, VAT), czy po doręczeniu decyzji (np. podatek od spadków i darowizn, podatek od nieruchomości od osób fizycznych). W związku z tym komisja zaproponowała wprowadzenie dwóch terminów: przedawnienia wymiaru i przedawnienia poboru podatku.
Okres przedawnienia wymiaru podatku wynosiłby – w zależności od rodzaju podatku – 3 lub 5 lat, licząc od upływu terminu płatności lub powstania obowiązku podatkowego. W tym czasie organ podatkowy musiałby doręczyć podatnikowi decyzję ustalającą lub określającą wymiar daniny – wyjaśnia prof. Etel.
Po upływie okresu przedawnienia wymiaru następowałby 5-letni okres przedawnienia poboru.
– Zdaje się, że intencją takiego podziału było wyważenie interesów podatnika i Skarbu Państwa – komentuje Alicja Sarna. – Nie należy jednak zapominać – dodaje – że organy państwa otrzymałyby prawo do egzekwowania zobowiązań podatkowych w dłuższym okresie niż obecnie. Tymczasem – jej zdaniem – proponowane przepisy powinny zmierzać do mobilizowania organów podatkowych do jak najszybszego działania, jak najszybszego wszczynania ewentualnych postępowań. Należy więc pójść nie tylko w tym kierunku, aby decyzje obu instancji zapadały przed upływem terminu przedawnienia, ale i aby termin ten został ujednolicony dla wszystkich podatków i wynosił 3 lata – sugeruje ekspertka.
Za jedną z najważniejszych zmian uważa się wydłużenie do 30 dni terminu na wniesienie odwołania
OPINIA
Pozostawmy zmiany autorom projektu
Projekt nowej ordynacji podatkowej jest rozsądnym kompromisem pomiędzy zagwarantowaniem ochrony podatnika a wyważonym interesem fiskusa. Niewątpliwie jego dużym atutem jest łagodzenie nadmiernego formalizmu procedur podatkowych. To przemyślany, nowoczesny akt prawny regulujący procedurę podatkową.
Zastanawiać może, jak taki kierunek zmian odbierze Ministerstwo Finansów w kontekście szeroko zakrojonej swojej polityki uszczelniania systemu podatkowego. Czy nie uzna, że takie ugruntowanie pozycji podatnika będzie stało w sprzeczności ze skutecznym uszczelnieniem systemu podatkowego? Miejmy nadzieję, że nie. Warto, aby ewentualne zmiany w przygotowanym projekcie nie burzyły zasadniczego kierunku przyświecającego nowej ordynacji podatkowej. Ponadto wydaje się, że powinny być one dokonywane przez autorów tego projektu. Zaproponowana koncepcja ma bowiem charakter kompletny.