Nie mam obaw, że projekt ordynacji zostanie „zdemolowany” w Ministerstwie Finansów. Boję się dalszych prac legislacyjnych i szczegółowych poprawek wprowadzanych nie do końca wiadomo przez kogo - mówi w wywiadzie dla DGP Leonard Etel, profesor, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego.
Leonard Etel, profesor, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego / Dziennik Gazeta Prawna
Po co nam nowa ordynacja? Czy nie wystarczyło zmienić kilku rzeczy w starej?
Reklama
Gdyby była taka możliwość, to Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego nie pracowałaby nad projektem przez 3 lata. Obowiązująca ordynacja ma już 20 lat i nowelizowano ją ponad 100 razy. Trudno wprowadzać do niej kolejne zmiany, bo jej układ na to nie pozwala. Zwyczajnie nie ma ich gdzie wpisać. Stara ordynacja po prostu się zużyła. Potrzebujemy nowej i to jak najszybciej.
Myśli pan, że Ministerstwo Finansów da się przekonać? Resort raz po raz wprowadza nowe mechanizmy uszczelniające system, a komisja proponuje mu ordynację, która – w moim przekonaniu – osłabia pozycję fiskusa.

Reklama
Nie zgadzam się z tym. W projekcie realizowane są dwa równorzędne cele: ochrona praw podatnika w jego relacjach z organem podatkowym i poprawa „atmosfery” tych relacji oraz zwiększenie skuteczności i efektywności realizacji dochodów podatkowych. Dlatego nowa ordynacja jest atrakcyjna i dla podatników, i dla fiskusa.
Ministerstwo Finansów zapowiedziało już jednak, że wprowadzi do projektu zmiany i przedstawi je komisji. Nie obawia się pan, że nie będą to zmiany na korzyść podatników?
Nie. Naprawdę nie mam obaw co do tego, że projekt zostanie „zdemolowany” w Ministerstwie Finansów. Osoby bezpośrednio nadzorujące prace nad nową ordynacją, tj. panowie wiceminister Paweł Gruza i dyrektor Filip Świtała, to na szczęście fachowcy, z którymi szybko się dogadujemy. Boję się natomiast dalszych prac legislacyjnych i szczegółowych poprawek wprowadzanych nie do końca wiadomo przez kogo, na które komisja nie będzie miała wpływu. Posłowie w trakcie prac parlamentarnych będą mogli z tym projektem zrobić co chcą – ich prawo – ale mam nadzieję, że projekt przez to nie ucierpi.
Naprawdę wierzy pan w to, że jeden projekt może pogodzić interesy obu stron?
Tak, wierzę. I nowa ordynacja jest tego najlepszym przykładem. Wprowadziliśmy do niej wiele instrumentów służących ochronie praw podatnika – poczynając od normatywnego katalogu jego praw i obowiązków, a kończąc na jasnym określeniu zasad składania skarg na organ i urzędnika. Mało tego, zadbaliśmy też o poprawę relacji między podatnikami i urzędnikami skarbowymi. Mają temu służyć konsensualne metody załatwiania spraw podatkowych, takie jak mediacja, umowa podatkowa, umowa o współdziałanie, kontrola na zamówienie. Proponujemy „zalegalizowanie” rozmowy urzędnika z podatnikiem. Podatnik będzie mógł się powołać na nią i oczekiwać ochrony. Urzędnik będzie mógł porozumieć się z podatnikiem, np. co do ilości rat, na które rozłożona zostanie zaległość podatkowa, bez obawy posądzenia o korupcję. A podatnik, który uzyska w rozmowie z urzędnikiem informacje, będzie wiedział, że jeśli okażą się one nieprawdziwe, to nie poniesie negatywnych konsekwencji zastosowania się do nich.
Rozwiązania, na które się pan powołuje, są raczej dobre dla podatników. Co dostanie fiskus?
Przede wszystkim większą skuteczność i efektywność w ściąganiu podatków. Po co komu podatek w wysokości 50 zł, w sytuacji gdy koszty jego poboru wynoszą 70 zł? Do takiego podatku trzeba przecież dołożyć, a obecne regulacje nie wykluczają takiego poboru. Inna kwestia – postępowania w poważnych sprawach dotyczących dużych kwot (np. 100 mln zł) są obecnie realizowane według takiej samej procedury, jak postępowania w sprawach prostych i o małej wartości (dajmy na to 100 zł). Nowa ordynacja pozwoli fiskusowi zaoszczędzić czas i pieniądze dzięki możliwości prowadzenia tych prostych i niekosztownych spraw w 14-dniowych postępowaniach uproszczonych. Fiskus zyska też tani i efektywny sposób komunikowania się z podatnikiem bądź z jego pełnomocnikiem. Nie może być tak, że doręczenie decyzji podatkowej jest dla organu kosztowną drogą przez mękę, uniemożliwiającą niekiedy – z uwagi na przedawnienie – realizację dużych kwot podatku. Nowa ordynacja rozszerzy możliwość doręczania decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej także przedsiębiorcom oraz użytkownikom systemów teleinformatycznych (e-PUAP i portal podatkowy). Adresem zamieszkania i siedziby będzie adres wynikający z Centralnego Rejestru Podatników aktualizowany przez podatnika. Niech dane gromadzone w tym rejestrze w końcu się do czegoś przydadzą.
Mimo wszystko jednak podatnicy zdążyli się już przyzwyczaić do obowiązujących przepisów, a projekt wywraca ten porządek do góry nogami. Jest się czego obawiać...
Nowa ordynacja to nie rewolucja. Skupiliśmy się na doskonaleniu obowiązujących przepisów, zwłaszcza na eliminacji tych źle funkcjonujących, i dodaniu nowych, które powinny poprawić funkcjonowanie systemu. Myślę, że podatnicy obawiają się nie nowej ordynacji, tylko opinii, które zdążyli już usłyszeć o jej projekcie, a te nie zawsze oddają istotę proponowanych uregulowań. Dobrym przykładem jest twierdzenie, że przedawnienie zobowiązań podatkowych może sięgać nawet 25 lat. Jest to taka sama prawda jak to, że człowiek może żyć 150 lat! W obu przypadkach jest to możliwe, ale w praktyce się nie zdarzy!
Indonezyjczyk Mbah Gotho żyje już ponoć 146 lat, niewykluczone, że uda mu się dożyć 150 lat. Naprawdę jest pan w stanie zapewnić, że 25 lat przedawnienia się nie zdarzy? Przy okazji wspomnę, że to ja jestem autorką tego twierdzenia; 25-letni termin wyliczyłam w oparciu o możliwości, jakie daje fiskusowi nowa ordynacja.
Dla zdecydowanej większości podatników przedawnienie wymiaru będzie następowało po 3 latach lub – w sprawach trudniejszych związanych z obrotem gospodarczym – po 5 latach. Tyle czasu ma organ podatkowy na doręczenie decyzji określającej podatek. Tak więc, jeżeli podatnik złoży zeznanie PIT, to organ podatkowy będzie mógł go sprawdzać przez 3 lata (5 lat). Po upływie tego terminu podatnik będzie mógł o sprawie zapomnieć, ponieważ organ nie będzie mógł żądać od podatnika zapłaty wyższego podatku niż wykazany w zeznaniu! Termin ten nie będzie mógł być przerywany, co ma miejsce w obowiązujących przepisach i powoduje, że podatek może się nigdy nie przedawnić. Jeżeli natomiast organ doręczy decyzję w tym terminie i stanie się ona ostateczna, to zasadniczo będzie mógł ją egzekwować przez 5 lat.
A nadpłaty? W nowej ordynacji ma być zapisane wprost, że kto przerzucił ciężar podatku na konsumenta, ten nie dostanie go z powrotem. Pozostałe zaproponowane zmiany wydają się kosmetyczne, mimo że przepisy o nadpłatach należą do najgorszych.
To nieprawda. W przepisach o nadpłacie zmieniłoby się wiele. Proponujemy wprowadzić regułę, zgodnie z którą nadpłacone podatki będą zaliczane lub zwracane niezwłocznie, bez prowadzenia postępowań i wydawania decyzji stwierdzających. Zmodyfikowaliśmy możliwość wydawania tzw. decyzji cząstkowych, stwierdzających nadpłatę w granicach zakreślonych wnioskiem podatnika. Ujednoliciliśmy też terminy zwrotu i oprocentowania nadpłaty oraz jej zaliczania na poczet zaległości podatkowych. Zapisaliśmy, że po wyroku TSUE lub TK wniosek o stwierdzenie nadpłaty może zostać złożony po upływie okresu przedawnienia poboru w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia TK lub publikacji sentencji orzeczenia TSUE. Natomiast element bezpodstawnego wzbogacenia – jako przesłanki eliminującej zwrot nadpłaty – musiał zostać uwzględniony, bo taki wniosek wypływa z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE ( sygn. C-68/79, C-343/96, C-309/06).
Ale zgodzi się pan z tezą, że przepisy o zwrocie nadpłat będą nadal trudne w odbiorze dla przeciętnego podatnika?
Całe prawo podatkowe staje się coraz trudniejsze, ponieważ coraz bardziej skomplikowany jest obrót gospodarczy. Złożone i rozbudowane regulacje dotyczące terminu powstania nadpłaty, jej oprocentowania czy zaliczania na poczet innych zobowiązań muszą być odzwierciedleniem wielości stanów faktycznych, w których nadpłata powstaje. Na przykład w zakresie oprocentowania nadpłaty musi być zachowana symetria z odsetkami za zwłokę od zaległości podatkowych. Jeśli więc wprowadza się wyjątki od ogólnej zasady, że od zaległości nalicza się odsetki za zwłokę, to muszą być one również od zasady, że nadpłata podlega zwrotowi wraz z oprocentowaniem. W przeciwnym razie „hodowanie” nadpłat byłoby najlepszą lokatą na rynku, oprocentowaną obecnie na poziomie 8 proc. rocznie. Wszyscy chyba zgadzamy się z tym, że podatnik, który sam zadeklarował i zapłacił zbyt duży podatek, nie powinien go odzyskiwać z oprocentowaniem. Takich przykładów, które muszą być rozwiązane w regulacjach dotyczących nadpłaty, można wskazać wiele i muszą być one doregulowane.
Nowe regulacje pozostawiają jednak wiele do życzenia. Przykładem kaskadowe odesłania do przepisów, które są obecne nie tylko w rozdziale o nadpłatach.
Staraliśmy się poprawić czytelność przepisów przez zmniejszenie ilości odesłań, jednak całkowite ich wyeliminowanie jest po prostu niemożliwe. Celem ich stosowania jest m.in. potrzeba ograniczenia objętości ustawy. Bez odesłań byłaby ona znacznie grubsza. Spójrzmy jednak na taki oto przykład: obecnie, żeby ustalić, od kiedy przysługuje oprocentowanie nadpłaty wykazanej w złożonym zeznaniu PIT lub w jego korekcie, należy sięgnąć odpowiednio do 3–5 przepisów. Po zmianie będzie to możliwe po analizie odpowiednio 2–3 przepisów. Nie sposób tego bardziej uprościć. Komisja będzie pracowała nad jakością legislacyjną ordynacji aż do jej uchwalenia. Postaramy się, żeby odesłań było jak najmniej i żeby były one jak najbardziej czytelne.
Czy mimo tego projekt nowej ordynacji nie jest za gruby? Liczy 687 artykułów. Obecna ustawa ma ich raptem 344.
Liczba artykułów jest złym miernikiem objętości aktu prawnego. Obecna ordynacja, owszem, ma 344 artykuły. Proszę jednak zwrócić uwagę na to, że pododawano do nich nawet podwójne litery (np. art. 119zf). Lepszym miernikiem objętości jest liczba znormalizowanych stron. Projekt ordynacji liczy 255 stron, a obowiązująca ustawa – 221. Tak więc objętość projektu jest większa od obowiązującej ordynacji raptem o 34 strony. Na tych dodatkowych stronach uregulowaliśmy wiele nowych instytucji, których w obecnej ordynacji nie ma. Gdyby w projekcie uregulowane zostały jedynie sprawy, które są przedmiotem obowiązującej ordynacji, projekt miałby mniejszą objętość.