Projekt zmian w ordynacji podatkowej jest już po konsultacjach publicznych. Ministerstwo Finansów zapewnia, że zmierza w nim do kompleksowej zmiany ordynacji podatkowej. Czy w takim razie może pan zapewnić, że w najbliższych pięciu latach nie dojdzie do kolejnej nowelizacji ordynacji podatkowej?

Bardzo chcielibyśmy kompleksowo zmodernizować ordynację podatkową, czy to poprzez wprowadzenie zupełnie nowego aktu, czy to poprzez gruntowne zmiany. Musimy jednak mierzyć siły na zamiary i realistycznie patrzeć na możliwość uchwalenia tak dużej zmiany. Obecnie nie wydaje się możliwe wprowadzenie zupełnie nowego kodeksu podatkowego. Staramy się zatem porządkować pewne tematy blokowo. Zaczęliśmy od tematu, który mocno nabrzmiał już historycznie – od przedawnienia. Legislację w tym zakresie prowadzimy zgodnie z wszystkimi procedurami, przechodząc kolejne etapy, uważnie wczytując się w uwagi podmiotów zewnętrznych oraz samorządów, tak aby w tym zakresie przez dłuższy czas nie dokonywać zmian. Jednak mając na uwadze tempo, w jakim zmienia się świat wokół nas, kolejne nowelizacje są nieuniknione. Tego procesu nie da się zatrzymać.

Konsultacje zmian w ordynacji podatkowej

Powiedział pan, że uważnie wczytywano się w uwagi podmiotów zewnętrznych oraz samorządów. Doradcy podatkowi są innego zdania. Twierdzą, że – zacytuję jednego z nich – „konsultacje ustaw podatkowych coraz częściej stają się tylko działaniem pro forma, aby spełnić wymóg formalny”. Trudno odnieść inne wrażenie, gdy przegląda się tabelę uwag z konsultacji. Najczęstsza odpowiedź MF to „uwaga nieuwzględniona”.

Nie podzielam poglądu o fasadowości konsultacji. Przy dużych, istotnych zmianach opinie wyrażane przez podmioty zewnętrzne są cennym źródłem informacji i mają wpływ na kształt projektu. Trzeba jednak pamiętać, że zadaniem Ministerstwa Finansów jest czuwanie nad spójnością systemu podatkowego, interesem fiskalnym państwa i zgodnością projektów z prawem europejskim. Z tych powodów wielu uwag nie możemy uwzględnić. Prowadzony obecnie proces legislacyjny w zakresie zmian w ordynacji podatkowej dotyczy bardzo istotnej kwestii – przedawnienia podatków. Projekt był konsultowany dwukrotnie i zmienił się w sposób istotny. Szkoda, że nie zostało to zauważone.

Ile w takim razie uwag uwzględniło MF w trakcie konsultacji i jakiego były one kalibru?

Między innymi zdecydowano się na usunięcie raportowania krajowych schematów podatkowych, co spowoduje odciążenie podatników z nadmiernych obowiązków i dostosuje przepisy o raportowaniu schematów podatkowych do treści dyrektywy DAC6. Natomiast wszystkie uwagi, które były niezgodne z dyrektywą, musiały zostać odrzucone, np. wydłużenie terminu raportowania, rozszerzenie promotorów zwolnionych z raportowania schematów podatkowych ze względu na tajemnicę zawodową.

Także likwidacja zawieszenia biegu przedawnienia w związku z postępowaniem karnym skarbowym została dokonana po konsultacjach pierwszej wersji projektu. Skoro dwie fundamentalnie ważne zmiany zostały dokonane m.in. wskutek zgłaszanych uwag, to trudno stawiać zarzut fasadowości prowadzonych konsultacji społecznych. Tym bardziej że łącznie w obu turach konsultacji uwzględniono 77 uwag w całości, a 31 w części.

Przedawnienie podatków i karalności za przestępstwa skarbowe

W Sejmie jest obecnie procedowany poselski projekt (druk 907), który zakłada wyłączenie zawieszania biegu okresu przedawnienia zobowiązania podatkowego poprzez wszczęcie postępowania karnego skarbowego później niż rok przed upływem terminu przedawnienia. Jak on się ma do projektu zaproponowanego przez Ministerstwo Finansów?

Projekt MF jest dalej idący. Nasza propozycja zlikwiduje problem tzw. instrumentalnego wszczęcia postępowania karnego skarbowego (uchylenie art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji podatkowej). Projekt poselski go nie usunie. Jeżeli zostanie uchwalony, będziemy mieli kolejne wieloletnie spory przed organami podatkowymi i sądami, co znacząco zwiększy przewlekłość postępowań.

Od dłuższego czasu znamy stanowisko MF, że ceną za uchylenie art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji musi być likwidacja art. 44 par. 2 w kodeksie karnym skarbowym. Ale przecież wszyscy wiemy, że nie o to chodziło. Artykuł 70 par. 6 pkt 1 był instrumentalnie wykorzystywany przez organy podatkowe i nie zapobiegła temu nawet uchwała NSA z 24 maja 2021 r. (I FPS 1/21). Nie miało to żadnego związku z art. 44 par. 2 k.k.s. Dlaczego ma być to transakcja wiązana?

O przedawnieniu karalności przestępstw skarbowych nie powinny decydować przepisy podatkowe określające przedawnienie zobowiązania podatkowego. Naszą intencją jest, żeby o przedawnieniu karalności przestępstwa skarbowego decydowały tylko przepisy kodeksu karnego skarbowego. Dlatego w obecnej wersji projektu utrzymujemy propozycję oderwania przedawnienia zobowiązania podatkowego od przedawnienia czynu karalnego.

Proponowana zmiana w ordynacji odnosi się do problemu nadużywania postępowań karnych skarbowych do zawieszania biegu terminu przedawnienia. W sytuacjach bezzasadnego, instrumentalnego wszczęcia postępowania karnego nie dochodziło do ukarania sprawcy, a jedynie do wydłużenia przedawnienia zobowiązania podatkowego. Po wprowadzeniu proponowanych zmian taki sposób działania nie przyniesie organowi podatkowemu żadnych korzyści. Proszę zauważyć, że gdy nie dochodzi do skazania sprawcy, to nie ma mowy ani o orzekaniu kary po przedawnieniu, ani o uiszczaniu przedawnionej należności podatkowej. Proponowane zmiany w kodeksie karnym skarbowym w ogóle nie dotyczą takiej sytuacji.

Co innego jednak, gdy dochodzi do faktycznego popełnienia przestępstwa, skierowania aktu oskarżenia, a potem do wyroku skazującego. Trudno w takiej sytuacji mówić o „instrumentalnym wszczęciu” postępowania karnego. Dlatego w takich właśnie przypadkach chcemy zapobiec uniknięciu odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe.

Czy państwo polskie nie ma odpowiedniego aparatu i narzędzi, by ścigać najpoważniejszych przestępców przestępstw skarbowych w ustawowym terminie?

Nie chcemy dopuścić do unikania odpowiedzialności karnej w sytuacji, gdy faktycznie doszło do popełnienia przestępstwa skarbowego. Rozdzielenie odpowiedzialności podatkowej od odpowiedzialności karnej pozwoli na kontynuowanie postępowań przygotowawczych oraz doprowadzenie do skazania sprawców poważnych przestępstw w sprawach, w których zgromadzono obszerny materiał dowodowy, np. w karuzelach vatowskich.

Dodam, że już dziś przedawnienie podatkowe nie ma wpływu na przedawnienie karalności w przypadku przestępstw skarbowych nieskutkujących bezpośrednio uszczupleniem należności publicznoprawnej (np. posługiwanie się nierzetelnymi fakturami, nierzetelne prowadzenie ksiąg), ale powiązanych z rozliczeniami podatkowymi. Podobnie jest w przypadku tzw. przestępstw fakturowych, ściganych na podstawie art. 270a, 271a czy 277a kodeksu karnego.

Zapłata mimo przedawnienia?

Wiele kontrowersji budzi projektowany nowy art. 15 par. 1a k.k.s. Jest on odczytywany jednoznacznie – czego nie ściągniemy do czasu przedawnienia zobowiązania podatkowego, wyegzekwujemy sądem karnym (pod tytułem „równowartości uszczuplonej należności publicznoprawnej”). Wychodzi na to samo – wydłużenie przedawnienia.

Obecnie jest tak, że w ramach procedury dobrowolnego poddania się odpowiedzialności można uniknąć skazania i uzyskać złagodzenie kary, jeśli zapłaci się należność. Tyle że należność podatkowa musi być nieprzedawniona. Nie ulega wątpliwości, że przedawnionego podatku nie można uregulować. Podobny warunek występuje przy warunkowym umorzeniu postępowania i w kilku innych sytuacjach. Zaproponowana zmiana zapewni utrzymanie zasady obowiązującej w prawie karnym skarbowym – możliwość złagodzenia odpowiedzialności za czyn karalny poprzez naprawienie skutków przestępstwa (uszczuplenia podatkowego). Sąd będzie mógł uzależnić zmniejszenie kary lub odstąpienie od niej od naprawienia szkody wyrządzonej Skarbowi Państwa. Bez takiego rozwiązania – uiszczenia równowartości podatku – sprawca mimo swoich chęci do zawarcia „ugody” z finansowym organem postępowania czy prokuratorem nie mógłby spełnić warunku uiszczenia wymagalnej należności publicznoprawnej.

Rozumiem, że art. 15 par. 1a k.k.s. ma być dla sprawców, którzy będą korzystać z trybów konsensualnych (np. z dobrowolnego poddania się odpowiedzialności, dobrowolnego poddania się karze, warunkowego umorzenia postępowania). Ale w uzasadnieniu projektu czytamy też: „Przyjęcie, że po przedawnieniu zobowiązania i braku jego wymagalności wskazane wyżej tryby nie wymagają już uiszczenia uszczuplonej należności stawiałoby sprawców części przestępstw w uprzywilejowanej sytuacji. (…) Jej sytuacja (tj. osoby popełniającej przestępstwo skarbowe) w porównaniu ze sprawcą, w przypadku którego zobowiązanie nie wygasło przez przedawnienie, byłaby niewspółmiernie korzystniejsza”. Jakby nie patrzeć, wychodzi na to, co powiedziałam wcześniej – wydłużenie przedawnienia.

Projektowane rozwiązania są skierowane również przeciwko sprawcom poważnych przestępstw skarbowych, o wysokim stopniu szkodliwości społecznej, gdy sąd stosuje nadzwyczajne obostrzenie kary. Dzieje się tak np. gdy mamy do czynienia ze zorganizowaną grupą przestępczą czy z uczynieniem sobie z przestępstwa stałego źródła dochodów. Przestępcy bezwzględnie nie powinni uzyskiwać korzyści z przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Podkreślam, że o popełnieniu przestępstwa i ewentualnym obowiązku uiszczenia uszczuplonej należności nie zdecydują urzędnicy skarbówki, którzy jedynie wszczynają postępowania podatkowe czy karne skarbowe. Orzeka o tym niezawisły sąd, stosując w pełni wszelkie reguły chroniące stronę postępowania karnego, w tym zasadę domniemania niewinności.

Korekta deklaracji wydłuży okres przedawnienia

Sprzeciw, m.in. rzecznika praw obywatelskich, wywołała propozycja MF, aby prolongować okres przedawnienia, gdy podatnik złoży korektę deklaracji na mniej niż rok przed końcem pięcioletniego terminu przedawnienia. Co więcej, tak będzie również z każdą kolejną korektą złożoną w trakcie biegu „dodatkowego” roku przedawnienia. Jak to się ma do zasady pięcioletniego okresu przedawnienia? Artykuł 70 par. 1 ordynacji miał równoważyć interesy obu stron. Czy będą one zrównoważone np. w kwestii prawa podatnika do dochodzenia zwrotu nadpłaty?

Zacznijmy od tego, że krytykowany przepis dotyczy jedynie korekt złożonych przez podatnika, a nie korekt z urzędu. Proszę zauważyć, że organ podatkowy może dziś w postępowaniu podatkowym określić inną kwotę podatku niż w złożonej przez podatnika korekcie deklaracji wyłącznie do okresu przedawnienia. Jeżeli podatnik składa korektę tuż przed upływem terminu przedawnienia, to organ ma ograniczone możliwości skutecznej weryfikacji prawidłowości takiej korekty (w przypadku obniżenia wysokości zobowiązania), a w niektórych przypadkach weryfikacja w ogóle nie jest możliwa (np. gdy podatnik wykazał stratę lub podwyższył kwotę do przeniesienia w VAT). Dość powiedzieć, że w 2024 r. podatnicy złożyli korekty deklaracji CIT za 2018 r. z wykazanymi stratami w łącznej kwocie ponad 1,5 mld zł. Może to być wykorzystywane przez nieuczciwych podatników w celu uniemożliwienia organowi podatkowemu zakwestionowania nierzetelnych korekt deklaracji.

W przepisie wyraźnie wskazujemy, że termin przedawnienia wydłuży się o 12 miesięcy, więc nie może być mowy o nieprzewidywalnym horyzoncie czasowym przedawnienia. Oczywiście wydłużenie terminu przedawnienia da też podatnikom więcej czasu na żądanie nadpłaty. Dlatego proponowane rozwiązanie zapewni równowagę między uprawnieniami podatników do korygowania deklaracji a uprawnieniami organów podatkowych do weryfikowania skorygowanych rozliczeń.

Wyznaczenie innego organu podatkowego

Duże obawy budzi proponowana zmiana w art. 18c ordynacji. W miejsce przesłanki uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa skarbowego” lub „konieczności zabezpieczenia dowodów jego popełnienia” wprowadza się przesłankę powiązania postępowań albo kontroli. Szef KAS lub dyrektor IAS będą mogli „w celu usprawnienia lub przyspieszenia kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego” wyznaczyć naczelnika urzędu skarbowego (szef KAS – także dyrektora IAS) do przeprowadzenia tych kontroli lub postępowań w sprawach podatników lub płatników pozostających w zakresie właściwości miejscowej różnych organów. Skąd ta zmiana?

Obecnie przesłankami wyznaczenia organu podatkowego innego niż właściwy miejscowo są uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa skarbowego lub konieczność zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. W praktyce przesłanki te znacznie ograniczają możliwość wyznaczenia organu podatkowego, co z pewnością nie służy usprawnieniu działań Krajowej Administracji Skarbowej. W projekcie zaproponowano więc ich likwidację.

To z kolei zrodziło obawę o dowolność stosowania instytucji wyznaczenia organu. W trakcie uzgodnień i konsultacji publicznych padły postulaty, aby wprowadzić dodatkowe warunki stosowania przepisów o wyznaczeniu organu.

Te postulaty zostały uwzględnione. W miejsce dotychczasowych przesłanek wprowadzono przesłankę powiązania postępowań albo kontroli podatkowych, w szczególności z uwagi na wspólne elementy stanu faktycznego, materiału dowodowego lub wpływ rozstrzygnięcia w jednym postępowaniu na pozostałe.

O jakich powiązaniach mówimy?

Przykładem może być sytuacja, w której konieczne będzie zweryfikowanie rozliczeń w podatku dochodowym wspólników tej samej spółki jawnej, mieszkających w innych miastach. Dziś muszą to robić dwa urzędy, mimo że analizują te same księgi podatkowe. Jest to niekorzystne nie tylko dla organów podatkowych (ze względu na angażowane zasoby), lecz także dla podatników ze względu na ryzyko rozbieżnych rozstrzygnięć. Po zmianach szef KAS (lub dyrektor IAS) będzie mógł wskazać właściwego naczelnika urzędu skarbowego, ale nie dowolnego spośród 400 w kraju, tylko jednego z dwóch zaangażowanych w powiązane ze sobą sprawy (w podanym przykładzie – właściwego dla jednego ze wspólników). Nie będzie zatem mowy o arbitralności w wyznaczeniu organu. Dodatkowo na organ wyznaczający nałożono obowiązek uzasadnienia postanowienia w sprawie wyznaczenia organu podatkowego (zmiany w art. 18c ordynacji podatkowej). ©℗

Rozmawiała Katarzyna Jędrzejewska