Z ostatnich interpretacji indywidualnych wynika, że resort finansów nadal uparcie kwestionuje wykładnię prezentowaną przez NSA. Spór toczy się o to, czy nakładanie przez samorządy na przewoźników bądź operatorów korzystających z przystanków komunikacyjnych i dworców opłat jest wykonywaniem władztwa publicznego, więc nie ma mowy o VAT (tak uważa Naczelny Sąd Administracyjny), czy też są to działania o charakterze cywilnoprawnym, które podlegają opodatkowaniu (takiego zdania jest MF).

Fiskus: usługi z VAT

Pobieranie opłat za korzystanie z przystanków umożliwiła gminom ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 z późn. zm.). Jeśli samorząd chce skorzystać z tego uprawnienia, to rada gminy lub miasta musi podjąć uchwałę w tej sprawie. Określone w niej stawki nie mogą być wyższe niż określone w ustawie. Potem niektóre samorządy wpisują jeszcze szczegóły dotyczące tych opłat do umów z przewoźnikami.

Dariusz Orczykowski, doradca podatkowy w Grupie Gumułka, podkreśla, że aktualne stanowisko ministerstwa w tej sprawie wyrażane w najnowszych interpretacjach podatkowych zakłada, że opłaty takie powinny być obciążone VAT, ponieważ stanowią wynagrodzenie za świadczenie usługi.

– Resort prezentuje takie podejście niezależnie od tego, czy w danym przypadku zawarto z przewoźnikami umowy w formie pisemnej, czy też nie. MF twierdzi bowiem, że do zawarcia umowy cywilnoprawnej dochodzi przez sam fakt, że przewoźnik wnioskował o możliwość korzystania z przystanków, a gmina wyraziła na to zgodę. Dla MF nie ma też znaczenia, czy opłaty te pobiera sama gmina, czy też jej jednostka organizacyjna – twierdzi Dariusz Orczykowski.

Takie stanowisko można znaleźć chociażby w interpretacji wydanej przez dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z 24 stycznia 2014 r. (nr IPTPP2/443-895/13-4/KW) czy przez dyrektora IS w Poznaniu z 15 listopada 2013 r. (nr ILPP1/443-745/13-2/MK). W tym ostatnim przypadku organ wskazuje, że to, iż gmina zwraca się do kontrahentów (przewoźników) z komunikatem, a ci wystąpią z wnioskiem o udostępnienie przystanków, nie oznacza, że nie zawarto umowy cywilnoprawnej. W takiej sytuacji mamy dwie strony czynności prawnej o charakterze zobowiązaniowym, a nie obowiązek nakładany w drodze decyzji administracyjnej. Według dyrektora potwierdzeniem zawarcia umowy o korzystanie z przystanków jest wyrażenie przez gminę zgody na ich udostępnienie kontrahentowi. A to oznacza opodatkowanie opłaty VAT.

NSA: publiczna danina

Z ministrem nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. W wyrokach z 20 marca 2013 r. (sygn. akt I FSK 687/12) i 27 listopada 2013 r. (sygn. akt I FSK 1781/12) uznał, że opłaty za korzystanie z przystanków pobierane są w ramach władztwa publicznego i tym samym są wyłączone z opodatkowania na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z 11 marca 2004 r. o VAT (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 177, poz. 1054 z późn. zm.). Sąd stwierdził, że takie opłaty mają charakter daniny publicznej, bo pobierający je podmiot działa na ustawowo uregulowanych zasadach. Nie jest zatem w stanie dokonywać modyfikacji dopuszczalnych w stosunkach cywilnoprawnych w ramach swobody zawierania umów – podkreślił NSA. Argumentował też, że pobór opłat, nawet jeśli jest wykonywany przez miejski zakład komunikacyjny, jest w istocie realizacją funkcji przypisanych prezydentowi miasta.

Rzadziej zdarza się, że sądy stają po stronie fiskusa. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w nieprawomocnym wyroku z 18 listopada 2013 r. (sygn. akt III SA/Gl 1454/13) orzekł, że pobieranie opłat podlega VAT. Stwierdził, że fakt, iż gmina nie podpisała w tej sprawie umów z przewoźnikami, nie przesądza jeszcze, że nie zostały one zawarte w sposób dorozumiany.

Zapytane przez DGP o rozbieżności w interpretacji przez fiskusa i NSA charakteru opłat Ministerstwo Finansów wyjaśnia, że wynikają one z odmiennych stanów faktycznych. Resort podkreśla, że w sprawach rozpatrywanych przez sądy administracyjne wnioskodawcy w przedstawianych stanach faktycznych wskazywali, że przy pobieraniu przedmiotowych opłat nie dochodzi do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Jednocześnie zwróciło uwagę, że niektóre gminy wprost informują przewoźników o konieczności zawarcia odrębnej umowy na korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

– Ministerstwo Finansów dla obrony swojego stanowiska stara się wykorzystać to, że oba wyroki dotyczą stanów faktycznych, w których nie były zawierane umowy – komentuje Dariusz Orczykowski. Zaznacza jednak, że wbrew temu, co można wyczytać z odpowiedzi MF uzyskanej przez DGP, w świetle ostatnich interpretacji brak umowy nie jest skutecznym argumentem, na który można się powołać przed organami podatkowymi, by uniknąć opodatkowania VAT.

Czekanie na TSUE

Sprawę dodatkowo komplikuje fakt, że opłaty często pobiera nie bezpośrednio gmina, ale np. jej zakład dróg i transportu. Ministerstwo Finansów w piśmie dla DGP wskazuje, że 30 stycznia 2014 r. NSA postanowił zawiesić postępowanie w sprawie o sygnaturze I FSK 352/13 do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego z 10 grudnia 2013 r. (w sprawie I FSK 311/12) o to, czy jednostki budżetowe gminy są podatnikami VAT.

Jednak zdaniem Dariusza Orczykowskiego wyrok TSUE nie będzie miał bezpośredniego przełożenia na rozstrzygnięcia zasadniczego pytania, tj. czy pobieranie opłat za zatrzymywanie się na przystankach jest formą wykonywania władztwa publicznoprawnego, czy też ma charakter czynności cywilnoprawnej.

– Rozstrzygnięcie TSUE może mieć znaczenie dla resortu dla oceny stanów faktycznych, gdzie opłaty pobiera nie gmina, a np. jej jednostka organizacyjna, która aktualnie jest podatnikiem VAT – twierdzi ekspert.

Podpisanie umowy nie ma znaczenia

Kluczową dla rozstrzygnięcia tego sporu kwestią jest to, czy organ samorządu działa w relacji z przewoźnikiem na mocy prawa publicznego, czy też jest to zwykła relacja biznesowa regulowana przepisami prawa cywilnego. Jeśli obowiązek zapłaty przez przewoźnika wynika z mocy ustawy czy aktów prawa miejscowego, to ewidentne jest, że gmina działa w ramach swojego imprerium organu władzy publicznej. Faktu tego nie może zmienić podpisanie umowy potwierdzającej możliwość korzystania przez przewoźników z przystanków czy dworców. W takim bowiem przypadku opłaty nadal pobierane są z mocy prawa, a nie na podstawie zobowiązań umownych. Umowy w tym wypadku są wyłącznie formą sformalizowania możliwości korzystania z infrastruktury gminnej, z którym prawo wiąże obowiązek ponoszenia daniny publicznej. Należałoby więc w takim przypadku zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym do tej pory przez Naczelny Sąd Administracyjny.