Taką sprawą zajął się niedawno Naczelny Sąd Administracyjny. Urząd kontroli skarbowej zakwestionował faktury firmy budowlanej na zakup usług związanych ze sprzątaniem placu budowy. Twierdził, że w rzeczywistości usługi te nie były wykonane. Nakazał więc firmie zwrot VAT, który wcześniej sobie z tych faktur odliczyła. W toku postępowania spółka chciała powołać świadków, którzy mieli potwierdzić obecność wykonawcy i jego pracowników na placu budowy. Urząd odrzucił jednak wniosek o dokładniejsze zbadanie sprawy, a przy wydaniu decyzji nie wziął pod uwagę zeznań świadków pochodzących z innych postępowań, które firma zgłaszała do protokołu.

NSA w wyroku z 14 lutego 2013 r. (sygn. akt I FSK 557/12) uznał, że decyzja organów podatkowych powinna być uchylona. Orzekł, że brak ustosunkowania się do zeznań świadków potwierdzających wersję firmy narusza zasadę zaufania do fiskusa, a także prawa podatnika do pełnego przedstawienia okoliczności sprawy.

Niepełna ocena

Pełnomocnicy reprezentujący podatników przed urzędami podkreślają, że zasada wynikająca z art. 187 Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), która określa, że organy mają obowiązek zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jest iluzoryczna.

– W mojej praktyce na 134 wnioski o przeprowadzenie rozprawy nie uwzględniono żadnego – mówi Zbigniew Błaszczyk, doradca podatkowy, właściciel Tax-US Podatki.

Taka rozprawa może być przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym m.in. przez izby skarbowe, aby wyjaśnić istotne okoliczności przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin np. nieruchomości.

W jego ocenie fiskus odrzuca wniosek podatnika o przeprowadzenie dowodu, gdy tylko zachodzi uzasadniona obawa, że może to zburzyć zaplanowaną przez urząd układankę. Ta układanka – jak twierdzi – złożona tylko z dowodów wygodnych dla urzędu ma doprowadzić do wydania późniejszej decyzji – wymierzającej podatek do zapłaty.

Także Katarzyna Bieńkowska, radca prawny w Kancelarii T. Studnicki K. Płeszka Z. Ćwiąkalski J. Górski, uważa, że organy podatkowe często prowadzą postępowanie dosyć jednokierunkowo i to wszystko, co podnosi podatnik na swoją obronę, bywa pomijane. – Pominięcie dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz co do trafności oceny innych dowodów, a w konsekwencji wydania decyzji – podkreśla.

Zdarza się, że organy podatkowe nie dołączają do akt sprawy nie tylko odrzuconych dowodów, ale nawet wniosków o ich przeprowadzenie, np. gdy pisma te nie spełniają wymogów formalnych albo w sprawie jest zgromadzona duża liczba dokumentów. Utrudnia to potem podatnikowi dochodzenie swoich racji w sądzie. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie tego, co jest w aktach. Dlatego warto dopilnować, aby każde odrzucenie wniosku dowodowego miało swój ślad w protokole sprawy (aby znalazł się w nim wpis, że określony wniosek był zgłaszany). Wtedy podatnik w razie skierowania sprawy do sądu będzie miał szansę wskazać sędziom, że istnieją także dowody nieuwzględnione przez fiskusa.

Odwołania do izb

Odrzucając wnioski podatników, urzędy często posiłkują się art. 188 Ordynacji podatkowej. Przewiduje on, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli jego przedmiotem są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że są one wystarczająco stwierdzone innym dowodem.

Katarzyna Bieńkowska zwraca uwagę, że kwantyfikator „wystarczająco” daje za dużo swobody ocennej w postępowaniu podatkowym.

O skali zjawiska świadczy liczba odwołań do izb skarbowych od decyzji wydawanych przez urzędy skarbowe czy urzędy kontroli skarbowej z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (m.in. wskutek niedopuszczenia dowodów proponowanych przez podatników). Według statystyk Ministerstwa Finansów w 2011 r. od decyzji urzędów skarbowych w sprawach podatków dochodowych i VAT złożono ok. 44 tys. odwołań, a od UKS – ok. 15 tys. Podobnie było w 2012 r. Izby uchylają niespełna 30 proc. decyzji organów pierwszej instancji. Wśród nich wiele dotyczy właśnie naruszenia zasad prowadzonego postępowania dowodowego.

Krystyna Chodacka-Parys, kierownik samodzielnego oddziału obsługi prawnej i organizacji Izby Skarbowej w Krakowie, wyjaśnia, że organ I instancji może odmówić przeprowadzenia dowodu, gdy miałby on służyć udowodnieniu tezy już stwierdzonej na korzyść strony. Jeżeli jednak strona wskazuje dowód, który służy wykazaniu tezy przeciwnej niż przyjęta przez organ, to jest on zobowiązany go przyjąć i przeprowadzić. Inaczej naraża się na zarzut naruszenia zasad procedury podatkowej.

Na to wskazuje też orzecznictwo NSA (m.in. wyrok z 13 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 905/08).

Krystyna Chodacka-Parys wyjaśnia również, że izba jako organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do zbadania prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Może również uznać za zasadne przeprowadzenie dowodów, których wcześniej odmówiono.

Plan i ekonomika

Eksperci podkreślają jednak, że takie wzorcowe postępowanie i kontrola działania urzędów przez izby skarbowe zdarzają się coraz rzadziej.

Andrzej Pośniak, starszy prawnik, doradca podatkowy z kancelarii CMS Cameron McKenna, zaznacza, że przepisy dotyczące postępowania dowodowego są w praktyce łączone z ekonomiką procesową. Ma ona służyć zapobieganiu przewlekłości postępowania.

– W praktyce jednak organy często nadużywają tej zasady – podkreśla.

Nie tylko zasada ekonomiki procesowej prowadzi do tego, aby jak najszybciej kończyć wyjaśnianie danej sprawy przez organ. Brak obiektywizmu w ocenie dowodów może również wynikać z ogłaszanych co roku planów efektywności działania kontroli skarbowej. Z najnowszego planu na 2013 r., ogłoszonego w styczniu, wynika, że 71 proc. kontroli ma się zakończyć wynikiem korzystnym dla organów.

– To nie pozostawia złudzeń, że plan będzie realizowany przed prawem – stwierdza Zbigniew Błaszczyk.

Przepisy czy praktyka

W ocenie Andrzeja Pośniaka problem z odrzucaniem wniosków dowodowych mogłaby rozwiązać nowelizacja przepisów. Uważa, że w Ordynacji podatkowej powinno być określone wprost, że organy mają obowiązek rozpatrzenia każdego wniosku dowodowego podatnika. Zdaje sobie sprawę, że może się to spotkać ze sprzeciwem fiskusa, ponieważ organy musiałyby ocenić każde żądanie podatnika.

Katarzyna Bieńkowska do zmiany przepisów podchodzi jednak z ostrożnością. W jej ocenie obecna – niekorzystna praktyka organów – wynika nie ze złych przepisów, ale ze sposobu ich interpretowania.

Także Zbigniew Błaszczyk jest zdania, że obecne regulacje dają podatnikowi duże prawa, ale problemem jest relacja między urzędem a podatnikiem oraz zła kondycja budżetu państwa przymuszająca pracowników aparatu skarbowego do jak najszybszego ściągania podatków, często z naginaniem prawa. Dużą rolę mają tu do odegrania sądy – jeśli zawsze wnikliwie kontrolowałyby te naruszenia prawa, to podejście organów podatkowych mogłoby się zmienić.

Składanie dowodów przez podatnika w urzędzie i w sądzie