Wprowadzony w 2007 r. przepis o rozprawie podatkowej miał usprawnić postępowanie odwoławcze i m.in. ułatwić podatnikom przedstawienie nowych dowodów.
W niektórych izbach skarbowych (np. w Opolu, Olsztynie, Bydgoszczy i Zielonej Górze) od początku obowiązywania przepisów, a więc od ponad 6 lat, nie odbyła się ani jedna rozprawa. W innych ośrodkach były to z reguły pojedyncze przypadki (np. w Izbie Skarbowej w Białymstoku – 5, Warszawie – 3, Gdańsku – 2, w izbach: w Katowicach, Krakowie i Lublinie po 1). Organy odwoławcze brak rozpraw uzasadniają podobnie – w większości przypadków po prostu nie ma potrzeby ich przeprowadzania. Zdaniem ekspertów, winne są przepisy i podejście urzędników.
Główne przyczyny odmowy przeprowadzenia rozprawy na wniosek podatnika / Dziennik Gazeta Prawna

Z urzędu lub na wniosek

Reklama
Rozprawę można przeprowadzić z urzędu – jeżeli zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego (przy udziale świadków, biegłych, oględzin) lub sprecyzowania argumentacji prezentowanej przez stronę w trakcie postępowania. O rozprawę może też wnioskować strona. Maria Bojczuk, rzecznik prasowy Izby Skarbowej w Kielcach, gdzie od 2007 r. odbyło się 14 rozpraw, zwraca uwagę, że w praktyce najczęściej korzystają z niej podatnicy, których w postępowaniach podatkowych reprezentują pełnomocnicy (zwykle doradcy podatkowi).
– W rozprawie udział biorą świadkowie, strona i jej pełnomocnik, upoważniony do przeprowadzenia rozprawy pracownik organu odwoławczego, protokolant oraz upoważniony pracownik organu I instancji, od którego decyzji wniesiono odwołanie – wyjaśnia Maria Bojczuk.

Reklama
Izby przeważnie uzasadniają małą popularność rozpraw tym, że służą one jedynie uzupełnieniu postępowania dowodowego. Maciej Cichański, rzecznik prasowy Izby Skarbowej w Bydgoszczy, powiedział nam, że rozprawa podatkowa jest formą przeprowadzenia dowodów w postępowaniu odwoławczym, dodatkowym postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Tymczasem – jak wskazuje Konrad Zawada, rzecznik prasowy Izby Skarbowej w Krakowie – standardowa procedura postępowania podatkowego jest na tyle elastyczna i szeroka, że pozwala stronom na przedstawienie wszelkiego rodzaju dowodów w różnorodnych formach i terminach.
– Rozprawy z urzędu nie są prowadzone z uwagi na możliwość uzupełnienia materiału dowodowego bez ich organizowania oraz czasochłonną procedurę – argumentuje Konrad Zawada.
Do Izby Skarbowej w Krakowie w okresie od 2011 r. wpłynęło sześć wniosków o przeprowadzenie rozprawy w zakresie VAT. Pięć rozpatrzono negatywnie.
– Chodziło w nich bowiem o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania lub konfrontację świadków ze stroną postępowania, a takie czynności mogą być dokonane bez rozprawy – mówi Konrad Zawada.

Pozyskanie dowodów

Wojciech Pławiak, konsultant w EY, przyznaje, że organy odwoławcze postrzegają rozprawę wyłącznie jako instrument pozyskania nowego materiału dowodowego. Taki punkt widzenia powoduje, że nie ma ona praktycznego znaczenia, gdyż organ odwoławczy dysponuje możliwościami samodzielnego zebrania dowodów.
– Gdyby jednak traktować rozprawę jako sprawne forum wymiany argumentacji między organem I instancji a podatnikiem, instytucja ta – zgodnie z pierwotnymi założeniami – mogłaby znacznie usprawnić postępowanie – uważa Wojciech Pławiak.
Rozprawa może stanowić jedną z niewielu okazji do bezpośredniej interakcji między podatnikiem a organami w toku postępowania, które zasadniczo toczy się w trybie pisemnym. Maria Bojczuk podkreśla, że mimo iż na każdym etapie postępowania (zarówno przed organem I, jak i II instancji) podatnik ma prawo aktywnie w nim uczestniczyć, to rozprawa jest dla niego bardzo dobrą okazją do wytłumaczenia motywów swego działania, które organ I instancji uznał za nieprawidłowe.
– Daje też możliwość zebrania nowych dowodów w sprawie, pozwala podatnikom powiedzieć to, czego na piśmie z różnych powodów nie wyrazili, jest okazją do wysłuchania stanowiska organu I instancji oraz zadania pytań i wyjaśnienia niezrozumiałych kwestii – wylicza rzecznik kieleckiej izby.



Konkurencyjne regulacje

W ocenie Jacka Aninowskiego, dyrektora generalnego ds. obsługi postępowań w Instytucie Studiów Podatkowych, bez zmiany przepisów rozprawa pozostanie instytucją martwą. Ustawodawca, formułując w art. 200a Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) przesłanki jej prowadzenia, ograniczył ją wyłącznie do postępowania odwoławczego, co już zmniejsza jej przydatność. Ma ona służyć wyjaśnieniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z kolei z art. 233 par. 2 Ordynacji wynika, że organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przepisy więc kolidują z sobą.
– Rozprawa nie może bowiem zastępować postępowania dowodowego przed organem I instancji, tak jak organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w wyjaśnianiu sprawy – precyzuje Jacek Aninowski.
Dodaje, że kłopotliwy jest także art. 229, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów albo zlecić je organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może więc scedować przeprowadzenie dowodów na organ I instancji, zamiast samemu angażować się w sprawę i prowadzić rozprawę.
– Z tego względu organy odwoławcze o wiele częściej stosują tę regulację – komentuje ekspert.

Niewielkie zainteresowanie

Rocznie do izb skarbowych wpływa średnio tylko kilka, kilkanaście wniosków o przeprowadzenie rozprawy. Ale na przykład w Izbie Skarbowej w Szczecinie od 2007 r. złożono ich 59, w Łodzi (w latach 2011–2013) – 38. Mimo to żadna rozprawa się nie odbyła. Organ odwoławczy może odmówić jej przeprowadzenia, jeżeli jej przedmiotem mają być okoliczności niemające znaczenia dla sprawy albo są one wystarczająco potwierdzone innym dowodem. Ocena tego należy zawsze do organu odwoławczego.
– Strona jest zobowiązana wskazać we wniosku, jakie okoliczności mają być wyjaśnione, jakich czynności należy dokonać na rozprawie oraz uzasadnić ich znaczenie dla sprawy – podkreśla Maria Bojczuk.
Wyjaśnia, że jeżeli wniosek nie zawiera takiego uzasadnienia albo wskazane okoliczności nie mają związku z toczącym się postępowaniem, organ odwoławczy wzywa stronę do usunięcia wad.
– W braku reakcji strony organ odmówi przeprowadzenia rozprawy, chyba że uzna za konieczne jej przeprowadzenie z urzędu – dodaje.
Zdaniem Dariusza Malinowskiego, partnera w KPMG, w praktyce nierzadko zdarza się, że mimo licznych wniosków dowodowych podatnika w postępowaniu odwoławczym (nie tylko o przeprowadzenie rozprawy, ale np. o przesłuchanie świadka) nie są one uwzględniane, mimo że sprawa bez wątpienia wymaga dodatkowego wyjaśnienia, na co później wskazują sądy administracyjne. – Nagminne i zbyt łatwe wykorzystywanie uprawnienia do odmowy przeprowadzenia rozprawy niewątpliwie ogranicza jej stosowanie w praktyce – mówi.

Niechęć urzędników

Eksperci wskazują też na inne problemy. Ireneusz Krawczyk, radca prawny, partner w Kancelarii Ożóg i Wspólnicy, wini urzędników, którzy są przyzwyczajeni do kameralnej pracy w zaciszu gabinetów i często zaskakują podatnika rozstrzygnięciem zawartym w decyzji.
– Pracownicy aparatu skarbowego czuliby się zatem niekomfortowo w sytuacji, w której doszłoby w jednym miejscu i czasie do konfrontacji świadków, stron, a czasami także biegłych – uważa.
Organy odwoławcze zdecydowanie wolą też, aby moment sądu nad decyzją urzędu I instancji odbył się dopiero przed WSA.
Zdaniem Dariusza Malinowskiego brak rozpraw wynika też z niewiedzy podatników. Nie bez znaczenia jest też to, że organy odwoławcze nie są przygotowane organizacyjnie do prowadzenia rozpraw w takim stopniu, jak sądy powszechne czy administracyjne.