19 września 2016 r. Komisja Europejska (KE) wszczęła przeciwko Polsce szczegółowe postępowanie wyjaśniające w sprawie podatku od sprzedaży detalicznej. Komisja uzasadniła swoje działanie tym, że zastosowane przez polskiego ustawodawcę w ramach tego podatku progresywne stawki, oparte na wielkości przychodów podlegających temu podatkowi przedsiębiorstw, przyznają przedsiębiorstwom o niskich przychodach selektywną przewagę nad ich konkurentami, z naruszeniem unijnych zasad pomocy państwa. Do czasu zakończenia analizy wspomnianego podatku przez Komisję Polska została zobowiązana do zawieszenia jego stosowania.
Pesymizm co do dalszych losów podatku od sprzedaży detalicznej w tej sytuacji byłby jednak niezasadny. Polska w stosunkowo prosty sposób może bowiem dostosować jego prawną konstrukcję do wymogów stawianych w tym zakresie przez Komisję. Moim zdaniem istnieje też duża szansa na przekonanie Komisji, że obecna konstrukcja tego podatku w Polsce – wbrew wstępnym obawom wyrażonym przez Brukselę – jest jednak zgodna z przepisami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) dotyczącymi pomocy państwa.
Artykuł 107 ust. 1 TfUE zakazuje państwom członkowskim przyznawania przedsiębiorstwom pomocy państwowej, czyli stosowania środków, które faworyzują niektóre przedsiębiorstwa lub niektóre rodzaje działalności gospodarczej. Ten traktatowy zakaz dotyczy zatem jedynie państwowych środków wspierających o charakterze selektywnym. Istotne jest przy tym, że w przypadku instrumentów podatkowych sądy unijne oraz Komisja Europejska pozwalają państwom członkowskim bardziej liberalnie czy też w bardziej korzystny dla nich sposób ustalać to, czy dany instrument podatkowy ma rzeczywiście charakter selektywny.
Reklama
Mianowicie dany środek podatkowy, nawet jeżeli na pierwszy rzut oka różnicuje podatników i przyznaje korzyści tylko niektórym z nich (np. wskutek stosowania zróżnicowanych stawek podatkowych), jest jednak uznawany za nieselektywny – a w konsekwencji za niebędący zakazaną pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE – o ile jest usprawiedliwiony „charakterem lub ogólną strukturą” systemu podatkowego w danym państwie. A więc wówczas, gdy dany środek podatkowy wynika bezpośrednio z istotnych przewodnich zasad systemu podatkowego lub jest on wynikiem wewnętrznych mechanizmów niezbędnych do zapewnienia funkcjonowania i skuteczności tego systemu (np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawach C-78-80/08; pkt 138 zawiadomienia Komisji z 2016 r. w sprawie pojęcia pomocy państwa).
Ubożsi podatnicy mają mniejsze zdolności do płacenia i dlatego państwa członkowskie UE mogą ich obciążać niższymi składkami

Reklama
W tym kontekście Komisja Europejska uznaje, że takim dozwolonym usprawiedliwieniem danego (pozornie selektywnego) środka podatkowego może być np. potrzeba zwalczania nadużyć finansowych lub oszustw podatkowych, a także progresywny charakter podatku dochodowego i jego cel związany z redystrybucją dochodów (pkt 139 zawiadomienia Komisji z 2016 r.). W tym ostatnim przypadku chodzi o to, że państwu członkowskiemu wolno jest stosować progresję podatkową w podatkach dochodowych, aby dostosować w ten sposób wysokość podatku do ekonomicznej zdolności świadczenia poszczególnych podatników lub ich grup. Inaczej mówiąc, mniejsi lub ubożsi podatnicy mają mniejsze ekonomiczne zdolności do płacenia podatków i dlatego państwa członkowskie mogą ich obciążać niższymi podatkami dochodowymi niż podatników większych i bogatszych. Taka progresja nie jest zakazanym przez TfUE selektywnym środkiem pomocy państwa.
Polski podatek od sprzedaży detalicznej w obecnej wersji nie jest co prawda podatkiem dochodowym, lecz przychodowym (obrotowym), którego przedmiotem jest przychód ze sprzedaży obliczany na podstawie zaewidencjonowanego obrotu. Nie znaczy to jednak, że w przypadku tak skonstruowanego podatku przychodowego Polska nie ma szans na skuteczne usprawiedliwienie jego pozornej selektywności „charakterem lub ogólną strukturą” systemu podatkowego. Przeciwnie – taka możliwość usprawiedliwienia jak najbardziej istnieje, i przyznała to nawet sama Komisja Europejska w swojej decyzji z 2015 r. w sprawie węgierskiego podatku od reklamy. Komisja uznała wówczas, że progresywne stawki w podatkach obrotowych mogą być wyjątkowo usprawiedliwione, jeżeli szczególny cel danego podatku rzeczywiście wymaga progresywnych stawek, np. jeżeli niekorzystne efekty zewnętrzne, którym dany podatek ma w założeniu przeciwdziałać, także wzrastają progresywnie wraz z rosnącymi obrotami podatników (pkt 37 powołanej decyzji). Nie stanowią one wówczas pomocy państwa w rozumieniu prawa unijnego.
Nie wchodząc tutaj w skomplikowane szczegóły techniczno-prawno-ekonomiczne, wystarczy zauważyć, że istnieją co najmniej trzy rodzaje argumentów, jakie Polska może skutecznie podnieść wobec Komisji Europejskiej, aby usprawiedliwić obowiązujący obecnie w Polsce podatek od sprzedaży detalicznej i wykazać w ten sposób jego nieselektywny charakter. Po pierwsze, wyższe stawki podatkowe stosowane wobec sprzedawców detalicznych osiągających wyższe przychody są uzasadnione o wiele większą skalą potencjalnie negatywnych efektów wywoływanych działalnością prowadzoną przez takie podmioty, a mianowicie skutków społecznych (np. w postaci niepożądanych naruszeń bhp lub należnego pracownikom wypoczynku niedzielnego), ekonomicznych (np. w postaci niedozwolonych naruszeń prawa konkurencji) oraz ekologicznych (np. większa produkcja odpadów, większe zużycie energii).
Po drugie, uwzględniając specyfikę handlu detalicznego w Polsce, uzasadnione jest stwierdzenie, że sprzedawcy detaliczni osiągający wyższe przychody uzyskują jednocześnie o wiele wyższe dochody (czyli czyste zyski), m.in. dlatego że więksi sprzedawcy mogą łatwiej amortyzować i optymalizować swoje koszty: czy to dzięki efektowi skali, czy też dzięki swoim transnarodowym powiązaniom w ramach grup kapitałowych. Należy zaś przypomnieć, że jeżeli pewne grupy podatników osiągają wyższe dochody (w przeciwieństwie do samych tylko przychodów), to wówczas Komisja Europejska w pełni pozwala na ich progresywnie wyższe opodatkowanie i wcale nie uznaje tego za zakazaną przez prawo unijne selektywność.
Po trzecie, uczynienie przez Polskę przedmiotem omawianego podatku przychodu (obrotu) jest usprawiedliwione potrzebą zwalczania nadużyć finansowych lub oszustw podatkowych. Konstrukcja podatku przychodowego jest o wiele bardziej przejrzysta, czytelna i trudniejsza do niedozwolonego ominięcia niż konstrukcja podatku dochodowego. Przy konstrukcji podatku dochodowego poszczególnym sprzedawcom detalicznym łatwiej jest w niedozwolony sposób ukryć swój rzeczywisty dochód (np. wskutek agresywnej optymalizacji podatkowej).
Skuteczne przekonanie Komisji Europejskiej do tych i innych argumentów może oczywiście trochę potrwać i dlatego też rozwiązaniem legislacyjnym rekomendowanym polskiemu ustawodawcy do zastosowania w kolejnym roku podatkowym jest uchwalenie podatku od sprzedaży detalicznej opartego na konstrukcji dochodowej. Wprawdzie taki podatek o charakterze dochodowym ma swoje niezaprzeczalne – zasygnalizowane wyżej – wady, ale za to zastosowana w jego przypadku progresja chroniąca w sensie ekonomicznym mniejszych sprzedawców detalicznych z pewnością nie zostanie zakwestionowana przez Komisję jako niezgodna z unijnym prawem pomocy państwa. Tak czy inaczej komentarze o upadku podatku od sprzedaży detalicznej w Polsce są zdecydowanie przedwczesne.