Zarządzanie finansami publicznymi wymaga dziś przede wszystkim odwagi. Ale dla władzy, która czuje się silna poparciem suwerena, nie powinno to stanowić problemu.
Czasy, w których państwo kojarzyło się przede wszystkim z władcą (cesarzem, królem) panującym na danym obszarze i korzystającym z własnych dóbr oraz ze zdobyczy wojennych, należą już do odległej przeszłości. Wraz ze zmianą układu monarcha – poddani na układ państwo – obywatele pojawiła się potrzeba nie tylko utrzymania aparatu władzy i wojska, ale także sfinansowania choćby szkolnictwa, służby zdrowia, opieki społecznej czy infrastruktury technicznej. Zgodnie z teorią Adolfa Wagnera (przełom XIX i XX w.) wydatki publiczne zaczęły wykazywać stałą tendencję wzrostową, co uznano za proces trwały i nieodwracalny.
Dziś kolosalne znaczenie ma to, jaką część PKB danego kraju pochłaniają i jak kształtują się wewnętrzne proporcje między nimi. To bowiem pokazuje, w jakim stopniu władza publiczna może być wykonywana sprawnie. Podstawowy dylemat dotyczy tego, czy utrzymywać lub wręcz poszerzać zakres zadań publicznych, czy przeciwnie, próbować go zawężać. To pierwsze jest trudne, bo oznacza coraz większe wydatki, na których pokrycie potrzebne są większe dochody publiczne. To drugie też nie jest łatwe, a czasami jest wręcz niemożliwe. Nie wszystkie zadania publiczne nadają się do prywatyzacji, natomiast niektóre próby ograniczenia finansowania konsumpcji indywidualnej rozbijają się o mur praw słusznie nabytych, których obywatelom nie można odebrać. Państwo może natomiast ciąć wydatki na konsumpcję zbiorową. Cierpią na tym sprawność administracji i wymiaru sprawiedliwości oraz bezpieczeństwo publiczne i szeroko rozumiana infrastruktura techniczna, a w konsekwencji także społeczeństwo.
Współczesne państwa stosują różne sposoby rozwiązania problemu. Jedne działają prymitywnie, tzn. zwiększają wydatki tylko w razie nieuniknionej konieczności (np. strajki, kampania wyborcza), podnosząc przy tym podatki. Inne starają się racjonalizować wydatki publiczne, stawiając na planowanie zadaniowe oraz zwiększając dyscyplinę finansów publicznych. Są wreszcie państwa wychodzące z założenia, że gospodarkę finansową można prowadzić na zasadzie stałego deficytu, który jest finansowany długiem publicznym i środkami pozyskiwanymi w ramach przynależności do struktur integracji ekonomicznej (np. UE). Działając wedle opisanych wyżej sposobów, państwa korzystają z suwerenności finansowej, ale nie stanowi to obecnie zbyt wielkiej zalety. Zintegrowana politycznie, gospodarczo i finansowo Unia Europejska zapewnia swoim członkom wiele przywilejów i pieniędzy, ale jednocześnie wymaga działania zgodnie z jednolitymi regułami ustalonymi na poziomie UE (patrz kryteria konwergencji). Państwa członkowskie nie mogą zatem podnosić bez ograniczeń wysokości deficytu sektora finansów publicznych oraz poziomu długu publicznego. Są też związane rygorami wykorzystywania środków unijnych.
ikona lupy />
Cezary Kosikowski, prof. zw. dr hab., dr h.c. Uniwersytetu Pavla Jozefa Šafárika (Koszyce) / Dziennik Gazeta Prawna
Przyjrzyjmy się problemom utrzymywania państwa na przykładzie danych dotyczących Polski jako członka UE. Z oficjalnych danych statystycznych (patrz „Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2016-2019”) wynika, że wydatki publiczne stanowiły w 2014 r. 42,1 proc. PKB, w tym te związane z utrzymaniem władzy publicznej wynosiły 7,7 proc., a pozostałe 34,4 proc. Struktura wydatków pierwszej grupy, liczona stosunkiem procentowym do PKB, przedstawiała się następująco: działalność ogólnopaństwowa, związana głównie z aparatem władzy i wymiarem sprawiedliwości, pochłaniała 5 proc. PKB, obrona narodowa 1,5 proc., zaś bezpieczeństwo i porządek publiczny – 2,2 proc.
Z punktu widzenia finansowania wydatków publicznych ze środków budżetu państwa i budżetu środków europejskich obraz jest podobny (patrz „Wykonanie budżetu państwa w układzie zadaniowym w 2015 r.”). Wydatki zaliczone do pierwszej grupy stanowiły 18,6 proc. ogółu wymienionych środków, a pozostałe (81,4 proc.) dotyczyły wydatków drugiej grupy. Wśród wydatków związanych stricte z utrzymywaniem państwa największą pozycję stanowiły te ponoszone na obronę narodową (39,4 proc.), bezpieczeństwo i porządek publiczny (22,0 proc.), wymiar sprawiedliwości (13,2 proc.) i koordynację polityki gospodarczej kraju, polegającej głównie na sprawowaniu nadzoru państwowego (9,8 proc.). To zaś oznacza, że wydatki dotyczące zarządzania państwem i finansami oraz innych spraw obywatelskich wyniosły 15,6 proc. ogółu wydatków publicznych. W rzeczywistości były nawet większe, ponieważ finansowano je również ze środków budżetów jednostek samorządu terytorialnego, a częściowo także z państwowych funduszy celowych. Można zatem przyjąć, że ok. 1/5 środków publicznych pochłaniały wydatki związane stricte z utrzymaniem aparatu władzy publicznej. W pozostałym zakresie środki te były przeznaczane na finansowanie konsumpcji zbiorowej i indywidualnej. Proporcja ta jest dobra, ale jeśli weźmiemy pod uwagę niedostatki finansowe, które są jaskrawo widoczne w ochronie zdrowia i opiece społecznej, w systemie emerytalnym, a także w oświacie, kulturze i nauce oraz w płacach pracowników większości działów sektora publicznego, to wtedy dopiero zrozumiemy powody społecznego niezadowolenia.
Przejdźmy do wielkości i struktury dochodów służących finansowaniu wydatków publicznych. Dochody publiczne w Polsce stanowiły w 2015 r. 38,9 proc. PKB, podczas gdy w UE wskaźnik ten wynosił 39,1 proc. (patrz „Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2016-2019”, s. 61–62). W ich strukturze największy udział przypadł podatkom (19,8 proc.) i składkom na ubezpieczenia społeczne (13,6 proc.), natomiast dochody z własności państwa stanowiły zaledwie 0,4 proc. PKB. Podobnie przedstawia się struktura dochodów budżetu państwa i budżetu środków europejskich (dane za 2014 r. w ujęciu procentowym, patrz „Rocznik statystyczny RP 2015”, s. 643). Dochody podatkowe stanowiły 89,9 proc. ogółu dochodów wymienionych budżetów, natomiast niepodatkowe 9,6 proc., a środki z UE tylko 0,5 proc. Wśród tych pierwszych dominują wpływy z podatków pośrednich (VAT – 43,8 proc. oraz podatek akcyzowy – 21,7 proc.), natomiast podatki dochodowe przyniosły 23,4 proc. wpływów (CIT 6,2 proc., PIT 15,2 proc. oraz podatek dochodowy od banków i instytucji finansowych 1,5 proc.). Natomiast wśród dochodów niepodatkowych największy udział miały wpływy z opłat, grzywien, odsetek (6,4 proc.) oraz z dywidend z udziałów w spółkach Skarbu Państwa (1,4 proc.) i z ceł (0,9 proc.). Z kolei w budżetach jednostek samorządu terytorialnego (JST) dochody podatkowe stanowią 34 proc. ogółu dochodów własnych, a te z majątku zaledwie 4,1 proc. (patrz „Rocznik statystyczny RP 2015”, s. 653). Największe są wpływy z udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz z podatku od nieruchomości, bo inne obciążenia (podatek rolny, podatek od czynności cywilnoprawnych, podatek od środków transportowych, opłata skarbowa) przynoszą już znacznie mniejsze dochody. Dochody własne nie byłyby zresztą w stanie pokryć wydatków JST i dlatego muszą być uzupełniane subwencjami i dotacjami z budżetu państwa (ok. 60 proc. ogółu dochodów JST).
Z analizy przytoczonych danych wynika jednoznacznie, że współczesne państwo nie utrzyma się z dochodów z własności. Jest to, jak sądzę, zjawisko już nieodwracalne. Państwo jest więc utrzymywane głównie przez swoich obywateli, a uzupełniająco także ze środków unijnych, co nieco łagodzi ciężar danin publicznych nakładanych na społeczeństwo. Konieczne jest zatem prowadzenie racjonalnej polityki podatkowej oraz polityki finansowej w relacjach z UE. W tych obszarach pojawiają się liczne problemy i władza publiczna nie zawsze dobrze sobie z nimi radzi. Wciąż bowiem nie mamy racjonalnego systemu podatkowego, lecz jedynie zbiór różnych obciążeń funkcjonujących niezależnie od siebie. Nasze prawo daninowe też nie jest przejrzyste. Wszelkie zaś poprawki jeszcze bardziej je destabilizują.
Największe wpływy zapewniają podatki pośrednie, które obciążają zarówno konsumentów, jak i producentów oraz importerów. Paradoksem jest więc to, że państwo dopiero teraz zabiera się do uszczelnienia systemu naliczania i poboru VAT. Szkoda, że najpierw nie przygotowano nowej ustawy o VAT, bo to przecież ta dotychczas obowiązująca jest źródłem niepowodzeń fiskusa na tym polu.
Nie mamy też jasnej koncepcji opodatkowania dochodów. Kręcimy się jak pies wokół własnego ogona, dokonując doraźnych zmian w przepisach. Wiem, że w Ministerstwie Finansów nie wymyślą prochu, lecz wolałbym, aby reformy podatku dochodowego nie proponowała pani premier ani ktoś inny podobnie znający się na rzeczy. Trzeba natomiast, aby ktoś w rządzie poświęcił się i poznał ideę cedularnego podatku dochodowego. Wtedy łatwiej będzie władzy zrozumieć, że inaczej osiąga się przychody z pracy i działalności twórczej, a inaczej z działalności gospodarczej i rolnictwa czy z kapitału, i trzeba to uwzględniać przy ustalaniu wysokości daniny. Tak postąpiło wiele państw, a w przeszłości także Polska stosowała konstrukcję podatku cedularnego.
Zwróćmy uwagę na to, że obecnie największe wpływy z opodatkowania dochodów pochodzą od emerytów i rencistów oraz od osób zatrudnionych w sektorze publicznym, bo podmioty te nie są w stanie w żaden sposób uciec przed fiskusem. Ale uiszczają też inne podatki i opłaty, a państwo nie stosuje wobec nich takich zabiegów podatkowych, jak np. wobec przedsiębiorców. Wśród tych ostatnich są tymczasem zarówno bogate banki i instytucje finansowe oraz spółki Skarbu Państwa, jak i drobni i często wręcz przypadkowi przedsiębiorcy. Rolnicy płacą zaś groszowe podatki, a w większości powodzi się im lepiej niż rencistom i emerytom. Ktoś, kto nie bierze pod uwagę tych faktów i nie ma fachowej wiedzy, nie może rozwiązać istniejącego problemu niesprawiedliwego rozkładu obciążeń daninowych. Na niewiele zda się przebudowa administracji podatkowej, chociaż i to jest potrzebne. Najpierw jednak trzeba zrobić porządek w podatkach.
Dzięki naszemu członkostwu w UE, czego obecna władza zdaje się nie doceniać, pewną część wydatków publicznych oraz potrzeb indywidualnych przedsiębiorców i obywateli możemy finansować ze środków unijnych. W budżecie środków europejskich (dane za 2014 r. w ujęciu procentowym – patrz „Rocznik Statystyczny RP 2015”, s. 645) struktura dochodów z tytułu środków unijnych przedstawia się następująco: największe dochody dotyczą programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (31,2 proc.) oraz programu Wspólna Polityka Rolna (30,1 proc.). Inne programy operacyjne dysponowały mniejszymi dochodami, np. Innowacyjna Gospodarka (10,7 proc.) i Kapitał Ludzki (10,1 proc.). Dochody regionalnych programów operacyjnych stanowiły 13,4 proc. ogółu dochodów pozyskanych z UE, natomiast Szwajcarski i Norweski Mechanizm Finansowy zapewniły po 0,4 proc. ogółu dochodów budżetu środków europejskich. W ten sposób państwo jest również utrzymywane dzięki pozyskiwanym środkom unijnym.
Nie wystarczy wierzyć tylko statystykom. Gołym okiem możemy przecież dostrzec liczne dowody wzbogacenia naszej infrastruktury (drogi publiczne, koleje, środki transportu zbiorowego itd.) oraz innych urządzeń, które od dawna wymagały już nakładów, a które zrealizowano dopiero dzięki środkom UE. Nie tak trudno jest też spotkać przedsiębiorców, naukowców, artystów, studentów, którzy pozyskali środki unijne pozwalające im zrealizować cele wymagające wsparcia finansowego z zewnątrz. Nie wspomnę już rolników, których nieufność wobec UE została łatwo przełamana dzięki temu, że otrzymali oni od UE to, co cenią sobie najbardziej (pieniądze). Polska ochoczo sięga po środki unijne, bo z czasem wielu opanowało już tajniki pozyskiwania i korzystania oraz rozliczania środków unijnych. Odnoszę jednak wrażenie, że wciąż nie czynimy tego najlepiej w skali makroekonomicznej. Planując finanse publiczne, rząd powinien przyjąć zasadę, że korzystanie z tych środków może prowadzić do zmniejszenia wydatków publicznych z tytułu subwencji i dotacji budżetowych dla JST oraz dla przedsiębiorców i innych podmiotów objętych świadczeniami finansowanymi z krajowych środków publicznych. To jednak wymagałoby zapewnienia pomocy organizacyjnej i edukacyjnej potencjalnym beneficjentom środków unijnych w ich pozyskiwaniu.
Polska, podobnie jak zdecydowana większość współczesnych państw, prowadzi gospodarkę finansową państwa na zasadzie planowanego deficytu, który jest finansowany długiem publicznym. I od lat boryka się z deficytem sektora finansów publicznych, musząc sięgać po dług publiczny. Nie jest on wcale mały (w 2014 r. wynosił ok. 827 mld zł). Zadłużony jest przede wszystkim podsektor rządowy (90,3 proc.), w tym głównie Skarb Państwa. Zadłużenie podsektora samorządowego wynosi 8,7 proc., natomiast dług podsektora ubezpieczeń społecznych jest niewielki (0,8 proc.). Dług Skarbu Państwa jest głównie długiem krajowym (63,2 proc.), ale dług zagraniczny jest też niemały (36,7 proc.). Skarb Państwa pożycza od ludności (skarbowe papiery wartościowe) oraz od banków i inwestorów krajowych, ale także od banków zagranicznych (obligacje skarbowe, obligacje zagraniczne, kredyty) oraz od rządów innych państw (pożyczki, pożyczki gwarantowane przez rząd polski). Obsługa długu publicznego jest kosztowna, bo pochłania ok. 5 proc. rocznych wydatków publicznych. Mamy do spłacenia stare (gierkowskie) długi i zaciągamy wciąż nowe. Władzy jest tak wygodniej, bo nie musi reformować finansów publicznych, a jednocześnie w relacjach z UE lawiruje na granicy dopuszczalności. Tak jednak nie powinno być. Trzeba naprawiać finanse publiczne i ograniczać dług publiczny, zwłaszcza dług zagraniczny. Nie można z obrzydzeniem traktować UE, bo jak dotąd z przynależności do niej mamy więcej korzyści niż strat.
Aby dobrze zarządzać finansami publicznymi, trzeba mieć nie tylko niezbędną wiedzę, lecz także sporo odwagi i poczucia odpowiedzialności oraz wyobraźni. Jeśli władza czuje się silna poparciem suwerena, to nie powinno być to trudne. Wbrew znanemu twierdzeniu rząd sam się nie wyżywi, bo utrzymanie państwa spoczywa przede wszystkim na barkach obywateli. Troską rządu powinno być natomiast to, aby ciężar danin publicznych był do udźwignięcia. Dobra gospodyni domowa, która nie jest żoną milionera, selekcjonuje wydatki i nie dokonuje ich tam, gdzie nie są one konieczne. Stara się zgromadzić środki własne dzięki aktywności zawodowej członków rodziny, nie zaś dzięki rodzeniu kolejnych dzieci (program 500 plus). Pożycza od innych dopiero wtedy, gdy ma nóż na gardle, ale nie we frankach i nie od parabanków. Mąż szanuje ją za to, że nie robi długów, które obciążają potem całą rodzinę. Czy to tak trudno zrozumieć, prowadząc gospodarkę finansową państwa?
Paradoksem jest, że państwo dopiero teraz zabiera się do uszczelnienia systemu naliczania i poboru VAT. Szkoda, że najpierw nie przygotowano nowej ustawy, bo przecież ta dotychczas obowiązująca jest źródłem niepowodzeń fiskusa na tym polu
Zwróćmy uwagę na to, że obecnie największe wpływy z opodatkowania dochodów pochodzą od emerytów i rencistów oraz od osób zatrudnionych w sektorze publicznym, bo podmioty te nie są w stanie w żaden sposób uciec przed fiskusem.