Polska Strefa Inwestycji. Wciąż atrakcyjna, ale już nie tak bardzo

W 2023 r. zostało wydanych 536 decyzji o wsparciu nowej inwestycji. W całym sześcioletnim okresie (lata 2018–2023 r.) było ich więcej tylko w 2021 r. Ale wartość zaangażowania w PSI spada.

O ile w 2021 r. deklarowana przez przedsiębiorców wartość inwestycji przekraczała 37 mld zł, to zaledwie rok później było to 25,2 mld zł, a w ubiegłym roku już tylko 18,3 mld zł.

Dane te wynikają ze statystyk Ministerstwa Rozwoju i Technologii, udostępnionych na prośbę DGP.

Eksperci nie są nimi zaskoczeni. Widzą kilka powodów spadku zainteresowania inwestorów. Najważniejszy to niepewna sytuacja międzynarodowa, która studzi inwestycyjny zapał, zwłaszcza u największych międzynarodowych korporacji.

Ich miejsce zajmują małe i średnie polskie firmy, ale nie mogą one w pełni wypełnić inwestycyjnej luki.

Nie pomogły też – to drugi poważny powód – częste zmiany reguł gry w trakcie jej trwania, czyli nowelizacje przepisów, ich niejasność i zmieniająca się wykładnia.

W sumie – jak wynika z udostępnionych nam danych – w okresie od 30 czerwca 2018 r. do końca stycznia 2024 r. zostało wydanych 2515 decyzji o wsparciu nowej inwestycji o łącznej wartości ponad 117 mld zł, a inwestorzy zadeklarowali, że utworzą na tej podstawie ponad 48 tys. miejsc pracy.

Duży czeka, mały korzysta

Na początku stycznia br. na stronach ministerstwa został opublikowany komunikat, z którego jasno wynika, że rola małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) w inwestycjach strefowych rośnie. W latach 2022–2023 ich udział w:

• całkowitej liczbie nowych projektów strefowych wzrósł z 56 proc. do 67 proc.,
• deklarowanej wartości inwestycji wzrósł z 12 proc. do 19 proc.,
• liczbie miejsc pracy z 15 proc. do 17 proc.

– Z punktów widzenia gospodarczego i społecznego rosnąca rola polskich MŚP jest zjawiskiem pozytywnym. Nadal jednak statystycznie za większość wolumenu realizowanych inwestycji oraz tworzonych w związku z nimi miejsc pracy odpowiadają projekty dużych grup kapitałowych, zwłaszcza zagranicznych – zauważa dr Michał Bernat, radca prawny i doradca podatkowy z Dentons, adiunkt na Uniwersytecie Warszawskim.

Pomoc publiczna dla inwestora

Przypomnijmy, że inwestorzy strefowi mogą korzystać w Polsce z pomocy publicznej w postaci zwolnienia z podatku dochodowego. Część z nich działa na terenie specjalnych stref ekonomicznych na podstawie zezwoleń strefowych (które będą ważne nie dłużej niż do końca 2026 r.).

Pozostali mogą działać na podstawie decyzji o wsparciu wydanej na podstawie ustawy o wspieraniu nowych inwestycji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 74 ze zm.), określanej potocznie jako ustawa o Polskiej Strefie Inwestycji. To jej dotyczą statystyki, które otrzymaliśmy z MRiT.

Formalnie PSI obejmuje teren całej Polski, ale i tak kluczowa jest lokalizacja inwestycji. To od niej zależy wielkość pomocy publicznej, czyli podatkowego zwolnienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 34a ustawy o CIT i art. 21 ust. 1 pkt 63b ustawy o PIT.

Wyliczenie limitu zwolnienia jest skomplikowane, bo zależy on od kilku czynników, określonych przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 grudnia 2022 r. (Dz.U. poz. 2861).

Lokalizacja i wielkość firmy (czy jest ona dużym, średnim, czy małym przedsiębiorcą) decydują o tym, ile nakładów musi poczynić inwestor. Przy czym zwolnienie podatkowe nie dotyczy wszystkich wydatków inwestycyjnych, a intensywność dopuszczalnej pomocy publicznej waha się w zależności od regionu, co wynika z mapy przygotowywanej przez Komisję Europejską.

– W konsekwencji przedsiębiorcy inwestujący w Warszawie w ogóle nie skorzystają obecnie z pomocy publicznej, a firmy działające w województwach dolnośląskim i wielkopolskim napotkają ograniczenia co do typów wspieranych inwestycji – wskazuje Piotr Folwarczny, doradca podatkowy i partner w Crido.

PSI dobra, ale niepozbawiona wad

Zasadniczo eksperci chwalą obecne reguły funkcjonowania PSI.

– W mojej ocenie statystyki potwierdzają pozytywny bilans funkcjonowania największego polskiego systemu wspierania inwestycji produkcyjnych – komentuje dr Michał Bernat.

Trudno jednak – jak dodaje – nie dostrzec również wad. Za najważniejszą uważa zbyt częste zmiany przepisów strefowych, a także – jak mówi – „negatywną praktykę fiskusa, która często w ogóle nie wynika z tych przepisów”.

Eksperci są zgodni, że przykładem takich niekorzystnych zmian jest wspomniane już rozporządzenie Rady Ministrów z 27 grudnia 2022 r. Weszło ono w życie z początkiem 2023 r., natomiast jego ostateczna wersja – przypomnijmy – została opublikowana 30 grudnia 2022 r. (!).

Co więcej, znacząco różniła się ona od treści znanego wcześniej projektu. Inwestorzy mieli więc jeden dzień na zapoznanie się z aktem prawnym, który w ostatecznym kształcie uderzył w interesy firm zainteresowanych prowadzeniem wieloletnich inwestycji.

Rozporządzenie wprowadziło bowiem zasadę, że ze zwolnienia podatkowego można korzystać dopiero po zakończeniu inwestycji. Wcześniej inwestorzy mieli takie prawo, począwszy od miesiąca, w którym ponieśli koszty kwalifikowane, aż do wygaśnięcia decyzji o wsparciu lub do wyczerpania maksymalnej puli dopuszczalnej pomocy publicznej (choć w praktyce, po wprowadzeniu przepisów o tzw. podejściu projektowym, podatnicy dokonujący reinwestycji i tak musieli, ze względu na podejście Krajowej Informacji Skarbowej, uzyskać w tym celu pierwsze dochody z nowej inwestycji).

O sprawie pisaliśmy szerzej w artykule „Inwestorzy poczekają dłużej na pomoc publiczną” (DGP 5/2023).

Zmian jest zbyt dużo

Od 2024 r. obowiązuje kolejna nowelizacja tego rozporządzenia (Dz.U. z 2023 r. poz. 2813). Częściowo rekompensuje ona niekorzystne skutki wcześniejszych zmian, a przy okazji także skutki pandemii COVID-19 oraz wojny w Ukrainie.

Okres obowiązywania decyzji o wsparciu nowej inwestycji wydanych na okres krótszy niż 15 lat został wydłużony o 2 lata. Podwyższony został też limit wartości pomocy publicznej, której przyznanie nie wymaga notyfikacji w Komisji Europejskiej.

Głównym celem zmian było dostosowanie polskiego prawa do znowelizowanego w czerwcu 2023 r. unijnego rozporządzenia GBER (rozporządzenie UE nr 651/2014), które określa zasady udzielania pomocy publicznej m.in. na inwestycje, działania badawczo-rozwojowe, projekty związane z energią i ze środowiskiem.

Michał Bernat przypomina, że również w poprzednich latach były korzystne zmiany przepisów, czego przykładem jest obniżenie o 50 proc. (od 2022 r.) progu minimalnych kosztów kwalifikowanych w przypadku reinwestycji.

– Zmian jest jednak zbyt wiele i zbyt często są one niekorzystne. To prowadzi do niedopuszczalnej niepewności co do tego, na jakich warunkach można się podjąć realizacji inwestycji – komentuje dr Bernat.

Fiskus się nie poddaje

Kolejny problem dotyczy zakresu dochodu podlegającego zwolnieniu.

– Pierwotnie nie wynikał on z przepisów, a bardziej z nadinterpretacji organów podatkowych. Od niemal samego początku funkcjonowania systemu PSI podejście organów w tej kwestii przyprawiało podatników o ból głowy – wskazuje Piotr Folwarczny.

Przypomnijmy, że inwestorzy, którzy np. planowali rozbudowę istniejącej inwestycji, chcieli korzystać z pomocy publicznej dla całego dochodu osiąganego z produkcji przez rozbudowywany zakład strefowy. Fiskus nakazał stosowanie tzw. podejścia projektowego, które ograniczało zakres zwolnienia do dochodu uzyskanego ściśle z nowej inwestycji.

Zakwestionowały to sądy administracyjne. W konsekwencji resort finansów wpisał podejście projektowe do przepisów nowelizacji wprowadzającej Polski Ład. Ale to nie zakończyło problemów inwestorów.

– Od 2022 r. przedsiębiorcy, którzy chcieliby skorzystać ze zwolnienia dla całego dochodu z rozbudowywanej inwestycji, muszą udowodnić istnienie „ścisłych związków między nową inwestycją a dotychczasową działalnością”. Co istotne, sama koncepcja jest bardzo uznaniowa, a uzyskanie formalnego potwierdzenia ścisłych związków bardzo utrudnione – podkreśla ekspert Crido.

Z jednej strony więc – jak dodaje Piotr Folwarczny – funkcjonuje system atrakcyjnych zachęt dla inwestorów, a z drugiej strony w każdej chwili mogą one zostać arbitralnie ograniczone.

Problemy wynikają również z samej praktyki wydawania decyzji strefowych.

– Dla przykładu zbędne i uciążliwe jest wskazywanie w nich sztywnej kwoty wydatków na najem i dzierżawę nieruchomości czy też na leas ing finansowy – wskazuje dr Bernat.

Kolejne wyzwania już czekają

Kolejnym wyzwaniem będzie, zdaniem ekspertów, wdrożenie unijnej dyrektywy 2022/2523 z 14 grudnia 2022 r. Zakłada ona wprowadzenie na terenie całej Unii Europejskiej światowego standardu Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), który przewiduje, że największe międzynarodowe grupy kapitałowe nie zapłacą podatku według efektywnej stawki CIT niższej niż 15 proc.

Gdyby jednak tak się stało, np. z uwagi na obowiązujące w danym państwie ulgi (zwolnienia), to będzie możliwe pobranie podatków wyrównawczych, co opisywaliśmy szerzej w artykułach „15-proc. minimalny CIT także w Polsce” (DGP 42/2024) i „Minimalny 15-proc. CIT nie uderzy w zagraniczne inwestycje w Polsce”.

Przedstawiciele resortu finansów uspokajali, że nowe przepisy nie uderzą w polskie inwestycje z uwagi na korzystny dla Polski mechanizm SBIE (ang. substance based income exclusion), opisany w art. 28 dyrektywy 2022/2523. Pozwala on na obniżenie dochodu podlegającego minimalnemu opodatkowaniu o kwotę stanowiącą określony procent wartości bilansowej aktywów znajdujących się w danym państwie oraz kosztów płac ponoszonych na pracowników w tym kraju. Najpierw wskaźnik ten będzie wynosił 10 proc. dla płac i 8 proc. dla aktywów, następnie przez 10 lat będzie on sukcesywnie zmniejszany, aż osiągnie poziom 5 proc.

– W moim przekonaniu nawet takie rozwiązanie nie zrekompensuje w pełni w Polsce długoterminowych efektów wejścia w życie dyrektywy – komentuje Honorata Ścisłowicz, doradca podatkowy i partner w Hoss Advisory.

Ekspertka podkreśla, że najwięksi inwestorzy oceniają atrakcyjność danego kraju w perspektywie wielu lat. – Są więc świadomi, że okres przejściowy z mechanizmem SBIE szybko minie, a po nim wielu inwestorów może stanąć przed koniecznością dopłaty podatku wyrównawczego. Dlatego dobrze byłoby, gdyby rządzący przemyśleli i zaproponowali rozwiązania, które by to kompensowały, w celu zachowania dotychczasowej atrakcyjności PSI dla największych inwestorów – puentuje Honorata Ścisłowicz.©℗