W 2023 r. zostało wydanych 536 decyzji o wsparciu nowej inwestycji. W całym sześcioletnim okresie (lata 2018–2023 r.) było ich więcej tylko w 2021 r. Ale wartość zaangażowania w PSI spada.

O ile w 2021 r. deklarowana przez przedsiębiorców wartość inwestycji przekraczała 37 mld zł, to zaledwie rok później było to 25,2 mld zł, a w ubiegłym roku już tylko 18,3 mld zł.

Dane te wynikają ze statystyk Ministerstwa Rozwoju i Technologii, udostępnionych na prośbę DGP.

Eksperci nie są nimi zaskoczeni. Widzą kilka powodów spadku zainteresowania inwestorów. Najważniejszy to niepewna sytuacja międzynarodowa, która studzi inwestycyjny zapał, zwłaszcza u największych międzynarodowych korporacji.

Ich miejsce zajmują małe i średnie polskie firmy, ale nie mogą one w pełni wypełnić inwestycyjnej luki.

Nie pomogły też – to drugi poważny powód – częste zmiany reguł gry w trakcie jej trwania, czyli nowelizacje przepisów, ich niejasność i zmieniająca się wykładnia.

W sumie – jak wynika z udostępnionych nam danych – w okresie od 30 czerwca 2018 r. do końca stycznia 2024 r. zostało wydanych 2515 decyzji o wsparciu nowej inwestycji o łącznej wartości ponad 117 mld zł, a inwestorzy zadeklarowali, że utworzą na tej podstawie ponad 48 tys. miejsc pracy.

Duży czeka, mały korzysta

Na początku stycznia br. na stronach ministerstwa został opublikowany komunikat, z którego jasno wynika, że rola małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) w inwestycjach strefowych rośnie. W latach 2022–2023 ich udział w:

  • całkowitej liczbie nowych projektów strefowych wzrósł z 56 proc. do 67 proc.,
  • deklarowanej wartości inwestycji wzrósł z 12 proc. do 19 proc.,
  • liczbie miejsc pracy z 15 proc. do 17 proc.

– Z punktów widzenia gospodarczego i społecznego rosnąca rola polskich MŚP jest zjawiskiem pozytywnym. Nadal jednak statystycznie za większość wolumenu realizowanych inwestycji oraz tworzonych w związku z nimi miejsc pracy odpowiadają projekty dużych grup kapitałowych, zwłaszcza zagranicznych – zauważa dr Michał Bernat, radca prawny i doradca podatkowy z Dentons, adiunkt na Uniwersytecie Warszawskim.

Pomoc publiczna dla inwestora

Przypomnijmy, że inwestorzy strefowi mogą korzystać w Polsce z pomocy publicznej w postaci zwolnienia z podatku dochodowego. Część z nich działa na terenie specjalnych stref ekonomicznych na podstawie zezwoleń strefowych (które będą ważne nie dłużej niż do końca 2026 r.).

Pozostali mogą działać na podstawie decyzji o wsparciu wydanej na podstawie ustawy o wspieraniu nowych inwestycji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 74 ze zm.), określanej potocznie jako ustawa o Polskiej Strefie Inwestycji. To jej dotyczą statystyki, które otrzymaliśmy z MRiT.

Formalnie PSI obejmuje teren całej Polski, ale i tak kluczowa jest lokalizacja inwestycji. To od niej zależy wielkość pomocy publicznej, czyli podatkowego zwolnienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 34a ustawy o CIT i art. 21 ust. 1 pkt 63b ustawy o PIT.

Wyliczenie limitu zwolnienia jest skomplikowane, bo zależy on od kilku czynników, określonych przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 grudnia 2022 r. (Dz.U. poz. 2861).

Lokalizacja i wielkość firmy (czy jest ona dużym, średnim, czy małym przedsiębiorcą) decydują o tym, ile nakładów musi poczynić inwestor. Przy czym zwolnienie podatkowe nie dotyczy wszystkich wydatków inwestycyjnych, a intensywność dopuszczalnej pomocy publicznej waha się w zależności od regionu, co wynika z mapy przygotowywanej przez Komisję Europejską.

– W konsekwencji przedsiębiorcy inwestujący w Warszawie w ogóle nie skorzystają obecnie z pomocy publicznej, a firmy działające w województwach dolnośląskim i wielkopolskim napotkają ograniczenia co do typów wspieranych inwestycji – wskazuje Piotr Folwarczny, doradca podatkowy i partner w Crido.

PSI dobra, ale niepozbawiona wad

Zasadniczo eksperci chwalą obecne reguły funkcjonowania PSI.

– W mojej ocenie statystyki potwierdzają pozytywny bilans funkcjonowania największego polskiego systemu wspierania inwestycji produkcyjnych – komentuje dr Michał Bernat.

Trudno jednak – jak dodaje – nie dostrzec również wad. Za najważniejszą uważa zbyt częste zmiany przepisów strefowych, a także – jak mówi – „negatywną praktykę fiskusa, która często w ogóle nie wynika z tych przepisów”.

Eksperci są zgodni, że przykładem takich niekorzystnych zmian jest wspomniane już rozporządzenie Rady Ministrów z 27 grudnia 2022 r. Weszło ono w życie z początkiem 2023 r., natomiast jego ostateczna wersja – przypomnijmy – została opublikowana 30 grudnia 2022 r. (!).

Co więcej, znacząco różniła się ona od treści znanego wcześniej projektu. Inwestorzy mieli więc jeden dzień na zapoznanie się z aktem prawnym, który w ostatecznym kształcie uderzył w interesy firm zainteresowanych prowadzeniem wieloletnich inwestycji.

Rozporządzenie wprowadziło bowiem zasadę, że ze zwolnienia podatkowego można korzystać dopiero po zakończeniu inwestycji. Wcześniej inwestorzy mieli takie prawo, począwszy od miesiąca, w którym ponieśli koszty kwalifikowane, aż do wygaśnięcia decyzji o wsparciu lub do wyczerpania maksymalnej puli dopuszczalnej pomocy publicznej (choć w praktyce, po wprowadzeniu przepisów o tzw. podejściu projektowym, podatnicy dokonujący reinwestycji i tak musieli, ze względu na podejście Krajowej Informacji Skarbowej, uzyskać w tym celu pierwsze dochody z nowej inwestycji).

O sprawie pisaliśmy szerzej w artykule „Inwestorzy poczekają dłużej na pomoc publiczną” (DGP 5/2023).

Zmian jest zbyt dużo

Od 2024 r. obowiązuje kolejna nowelizacja tego rozporządzenia (Dz.U. z 2023 r. poz. 2813). Częściowo rekompensuje ona niekorzystne skutki wcześniejszych zmian, a przy okazji także skutki pandemii COVID-19 oraz wojny w Ukrainie.

Okres obowiązywania decyzji o wsparciu nowej inwestycji wydanych na okres krótszy niż 15 lat został wydłużony o 2 lata. Podwyższony został też limit wartości pomocy publicznej, której przyznanie nie wymaga notyfikacji w Komisji Europejskiej.

Głównym celem zmian było dostosowanie polskiego prawa do znowelizowanego w czerwcu 2023 r. unijnego rozporządzenia GBER (rozporządzenie UE nr 651/2014), które określa zasady udzielania pomocy publicznej m.in. na inwestycje, działania badawczo-rozwojowe, projekty związane z energią i ze środowiskiem.

Michał Bernat przypomina, że również w poprzednich latach były korzystne zmiany przepisów, czego przykładem jest obniżenie o 50 proc. (od 2022 r.) progu minimalnych kosztów kwalifikowanych w przypadku reinwestycji.

– Zmian jest jednak zbyt wiele i zbyt często są one niekorzystne. To prowadzi do niedopuszczalnej niepewności co do tego, na jakich warunkach można się podjąć realizacji inwestycji – komentuje dr Bernat.

Fiskus się nie poddaje

Kolejny problem dotyczy zakresu dochodu podlegającego zwolnieniu.

– Pierwotnie nie wynikał on z przepisów, a bardziej z nadinterpretacji organów podatkowych. Od niemal samego początku funkcjonowania systemu PSI podejście organów w tej kwestii przyprawiało podatników o ból głowy – wskazuje Piotr Folwarczny.

Przypomnijmy, że inwestorzy, którzy np. planowali rozbudowę istniejącej inwestycji, chcieli korzystać z pomocy publicznej dla całego dochodu osiąganego z produkcji przez rozbudowywany zakład strefowy. Fiskus nakazał stosowanie tzw. podejścia projektowego, które ograniczało zakres zwolnienia do dochodu uzyskanego ściśle z nowej inwestycji.

Zakwestionowały to sądy administracyjne. W konsekwencji resort finansów wpisał podejście projektowe do przepisów nowelizacji wprowadzającej Polski Ład. Ale to nie zakończyło problemów inwestorów.

– Od 2022 r. przedsiębiorcy, którzy chcieliby skorzystać ze zwolnienia dla całego dochodu z rozbudowywanej inwestycji, muszą udowodnić istnienie „ścisłych związków między nową inwestycją a dotychczasową działalnością”. Co istotne, sama koncepcja jest bardzo uznaniowa, a uzyskanie formalnego potwierdzenia ścisłych związków bardzo utrudnione – podkreśla ekspert Crido.

Z jednej strony więc – jak dodaje Piotr Folwarczny – funkcjonuje system atrakcyjnych zachęt dla inwestorów, a z drugiej strony w każdej chwili mogą one zostać arbitralnie ograniczone.

Problemy wynikają również z samej praktyki wydawania decyzji strefowych.

– Dla przykładu zbędne i uciążliwe jest wskazywanie w nich sztywnej kwoty wydatków na najem i dzierżawę nieruchomości czy też na leas ing finansowy – wskazuje dr Bernat.

Kolejne wyzwania już czekają

Kolejnym wyzwaniem będzie, zdaniem ekspertów, wdrożenie unijnej dyrektywy 2022/2523 z 14 grudnia 2022 r. Zakłada ona wprowadzenie na terenie całej Unii Europejskiej światowego standardu Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), który przewiduje, że największe międzynarodowe grupy kapitałowe nie zapłacą podatku według efektywnej stawki CIT niższej niż 15 proc.

Od 30 czerwca 2018 r. do końca stycznia 2024 r. wydanych zostało 2515 decyzji o wsparciu nowej inwestycji o łącznej wartości ponad 117 mld zł, a inwestorzy zadeklarowali, że utworzą ponad 48 tys. miejsc pracy

Gdyby jednak tak się stało, np. z uwagi na obowiązujące w danym państwie ulgi (zwolnienia), to będzie możliwe pobranie podatków wyrównawczych, co opisywaliśmy szerzej w artykułach „15-proc. minimalny CIT także w Polsce” (DGP 42/2024) i „Minimalny 15-proc. CIT nie uderzy w zagraniczne inwestycje w Polsce”.

Przedstawiciele resortu finansów uspokajali, że nowe przepisy nie uderzą w polskie inwestycje z uwagi na korzystny dla Polski mechanizm SBIE (ang. substance based income exclusion), opisany w art. 28 dyrektywy 2022/2523. Pozwala on na obniżenie dochodu podlegającego minimalnemu opodatkowaniu o kwotę stanowiącą określony procent wartości bilansowej aktywów znajdujących się w danym państwie oraz kosztów płac ponoszonych na pracowników w tym kraju. Najpierw wskaźnik ten będzie wynosił 10 proc. dla płac i 8 proc. dla aktywów, następnie przez 10 lat będzie on sukcesywnie zmniejszany, aż osiągnie poziom 5 proc.

– W moim przekonaniu nawet takie rozwiązanie nie zrekompensuje w pełni w Polsce długoterminowych efektów wejścia w życie dyrektywy – komentuje Honorata Ścisłowicz, doradca podatkowy i partner w Hoss Advisory.

Ekspertka podkreśla, że najwięksi inwestorzy oceniają atrakcyjność danego kraju w perspektywie wielu lat. – Są więc świadomi, że okres przejściowy z mechanizmem SBIE szybko minie, a po nim wielu inwestorów może stanąć przed koniecznością dopłaty podatku wyrównawczego. Dlatego dobrze byłoby, gdyby rządzący przemyśleli i zaproponowali rozwiązania, które by to kompensowały, w celu zachowania dotychczasowej atrakcyjności PSI dla największych inwestorów – puentuje Honorata Ścisłowicz.©℗

Efekty funkcjonowania Polskiej Strefy Inwestycji / Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe