Prof. Modzelewski: Odwrotne obciążenie jest sukcesem lobbystów, bo tu nikt nic nie płaci do budżetu

PAP: Panie profesorze, jakie najważniejsze działania by pan dzisiaj podjął, by uszczelnić sposób pobierania VAT i tym samym zwiększyć dochody budżetowe z tego podatku?

Witold Modzelewski: Lista koniecznych działań jest bardzo długa. Wiele zależy od sekwencji i wzajemnej koordynacji tych działań oraz szczegółowych rozwiązań. Dopiero to można nazwać polityką podatkową. Zestaw działań służących naprawie istniejącego stanu rzeczy jest przecież od lat znany. Wszystko zależy od woli politycznej, aby to zrobić - jak dotąd jej nie było. Najważniejsze jest to, aby za naprawę tego podatku nie brali się ci, którzy od lat go psują w pocie czoła, bo rządził nim lobbing i biznes optymalizacyjny: on również kształtuje dziś medialny wizerunek tego podatku.

Co to są za rozwiązania?

Po pierwsze trzeba usunąć z ustawy o VAT wszystko to, co ją psuje, będąc wynikiem niezrozumienia problemu lub działania sprzecznego z interesem publicznym: w ostatnich latach wprowadzono w tej ustawie wiele wadliwych lub szkodliwych poprawek. Dam przykład z 2008 roku. Od początku istnienia ustawy o VAT obowiązywała w artykule 109 tzw. sankcja prawno-podatkowa: gdy ktoś w deklaracji zaniżył zobowiązanie lub zawyżył zwrot, musiał zapłacić od tego 30 procent dodatkowego zobowiązania podatkowego. Chodziło o to, by nie robić ze wszystkich przestępców, bo część tych działań wynikało z nieznajomości prawa: prawo karne przecież stygmatyzuje sprawcę. Jesienią 2008 r. najzwyczajniej oszukano posłów (warto sprawdzić, kto wtedy był ekspertem sejmowym), że jest to przepis sprzeczny z prawem wspólnotowym. Tak zwani eksperci, bo trudno ich nazwać znawcami tego podatku, przekonali o tym posłów. Ponieważ ich posłuchano, uchylono ten przepis. 15 stycznia 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że oczywiście jest to przepis zgodny z ustawą. Jednak w Polsce już go uchylono. Czy ktoś go chciał przywrócić? Nie. To właśnie przykład prawa tworzonego w złej wierze lub pod wpływem błędu.

Czyli to trzeba przywrócić?

Tak, dziś z każdego, kto złożył wadliwą deklarację, robi się przestępcę, co jest nonsensem, bo za naruszenia prawa podatkowego powinno się płacić wyższe obciążenia, a nie stawiać zarzuty karne i wsadzać do więzienia.

Drugi przykład wadliwego tworzenia prawa dotyczy obrotu stalą. Argumentowano, że jakoby do Polski wpływają ogromne ilości nieopodatkowanych prętów stalowych i to powoduje, że legalni sprzedawcy nie mogą zbyć swoich towarów, bo ich konkurenci sprzedają bez VAT, i że jedynym rozwiązaniem jest wprowadzenie tzw. odwrotnego obciążenia. Czyli reakcją na nieopodatkowaną sprzedaż miała być faktyczna likwidacja tego podatku od legalnych dostawców.

Zwolennicy odwrotnego obciążenia mówią, że jest to sposób walki z patologiami w VAT. Przekonują, że gdy VAT jest klasycznie płacony przy każdej transakcji i na kilku etapach dochodzi do wyłudzenia zwrotu, to w przypadku odwrotnego obciążenia, gdy VAT płacony jest tylko przy ostatniej transakcji, tych wyłudzeń jest w efekcie mniej.

VAT jest dość trudnym podatkiem i łatwo z niewiedzy lub w złej wierze wprowadzić opinię publiczną w błąd. Tzw. odwrotne obciążenie jest sukcesem lobbystów, bo tu nikt nic nie płaci do budżetu: nie ma żadnej wpłaty, czyli brak jest zarówno "obciążenia", nawet "odwrotnego". Czy widzieli państwo rynek detaliczny złomu czy też stali, aluminium lub miedzi? To margines rynku lub go nie ma w ogóle. Gdyby towar na końcu, w całości był towarem detalicznym, to byłaby to teza prawdziwa. Ale rynku konsumenckiego stali nie ma lub jest w minimalnym zakresie. Podobnie jak w przypadku miedzi.

Ale już telefony komórkowe sprzedaje się detalicznie.

Niekoniecznie. Firmy kupują przecież dla swoich pracowników. Mają państwo telefony prywatne, czy firmowe?

Firmowe.

To gdzie jest ten VAT od waszych komórek? Wracając do tematu, cały problem wziął się stąd, że między kwietniem 2011, a marcem 2013 obowiązywały przepisy, dzięki którym sprzedawcy bez siedziby w Polsce praktycznie oferowali dowolne towary bez VAT. Więc wszyscy woleli kupować od nich, bo były przez to tańsze. Dzięki temu pojawiła się legalna sprzedaż towarów bez tego podatku. Ustawodawca pod wpływem krytyki, po cichu z tego wycofał się od 1 kwietnia 2013 r. Powstała jednak podaż towarów, w tym stali, bez VAT-u. Ale w tym samym czasie powstał przepis (ciekawe czy w resorcie finansów czy poza nim?), który był reakcją na nieopodatkowaną konkurencję na rynku stali. Przekonano posłów, żeby również krajowy sprzedawca prętów nie płacił VAT, a nazwano to ładnie "odwrotnym obciążeniem", bo to lepiej brzmi: tu ani dostawca ani kupujący nic nie płaci do budżetu, a dostawcy uzyskują zwroty, bo to inaczej nazwana stawka zero procent.

Jednym z pana pomysłów jest więc likwidacja odwrotnego obciążenia...

To nie żaden "mój pomysł", tylko konieczna naprawa tego, co popsuto. Proszę nie spłycać, bo podatki tworzone w interesie lobbystów są nikomu niepotrzebne. Jest to tylko przykład głębszego problemu, gdy wprowadza się przepisy podatkowe, z których budżet nie ma dochodów: po co to więc robić? Zresztą w Sejmie "odwrotne obciążenie" wprowadzono także na miedź, mimo że nikt nie mówił o nieopodatkowanej sprzedaży tego towaru. Pisałem wtedy listy, m.in. do ówczesnego prezydenta, by tego nie robić, bo skończy się katastrofą. No i skończyło się katastrofą. Bo nikt nie może zaprzeczyć, że gdy wszyscy sprzedający stal czy miedź przestaną płacić VAT, to nie będzie na pewno dochodów budżetowych.

Wiele krajów chce jednak wprowadzać odwrotne obciążenie na różne towary, więc zapewne szacują, że im się to opłaca. Bo może, mimo wszystko, straty są mniejsze, niż powstałe przez masowe wyłudzenia zwrotów VAT na etapach pośrednich, likwidowanych przy odwrotnym obciążeniu.

Nie tak "wiele" - kilka. Na razie są to tylko deklaracje polityków bez prawnego znaczenia. Z powodu "odwrotnego obciążenia" budżet tylko traci. Ile jest tak zwanych "sklepów żelaznych", gdzie się sprzedaje blachy stalowe dla konsumentów? W nazwie jest błąd, bo tu po prostu nie ma żadnego "obciążenia". Jak jestem sprzedawcą, wystawiam panu fakturę 100 netto. Gdzie jest VAT? Nie ma. Pan go nabywa, jako podatnik. U pana należny podatek równa się podatkowi naliczonemu. Kto tu płaci do budżetu? To jest po prostu ściema. Ale jaka fajna, bo legalnie można nie płacić podatków, a nikt przecież nie lubi ich płacić. Gdyby pan sprzedał ten towar konsumentowi, to miałby pan podatek należny. Tylko jaki jest rynek konsumencki złomu czy surowców wtórnych? Aby dyskusja na ten temat była rzetelna, każdy zwolennik lub przeciwnik tych rozwiązań powinien jasno zadeklarować, czy nie pozostaje w konflikcie interesów, czy nie działa w interesie beneficjentów tych rozwiązań.

Zwolennicy odwróconej stawki to zatem lobbyści tych, którzy nie chcą płacić podatków?

Nie można potępiać tych, którzy nie chcą płacić podatków, to ich dobre prawo. Fatalnie należy tylko ocenić przepisy, które na to pozwalają, bo prawo ma być tworzone w interesie publicznym: chyba o tym już dawno zapomniano w dyskusji na ten temat.

Ale skoro przy klasycznym VAT jest tyle wyłudzeń zwrotów, że państwo na tym nic nie zarabia, to może przy odwróconej stawce przynajmniej nie będzie gorzej?

Są również zwroty i wyłudzenia przy pomocy owego "odwrotnego obciążenia" - to przecież jest krypto stawka 0 proc. Wiedzą państwo, o ile wzrosły obroty stalą w ubiegłym roku? O 93 proc. Cuda tu się dzieją. Właśnie dzięki tzw. "odwrotnemu obciążeniu", obroty tak wzrosły. Może ono mieć jednak sens tylko tam, gdzie coś się skupuje, np. surowce wtórne i tylko na tym etapie obrotu. Wszystkie inne pomysły są patologią, likwidującą dochody budżetowe, a nawet prowadzącą do przestępstw, bo nie trzeba już wywozić towaru za granicę.

Jakie widzi pan jeszcze "recepty", poza likwidacją odwrotnego obciążenia i przywróceniem sankcji za "pomyłki".

Na razie "odwrotne obciążenie" jest "receptą" na niepłacenie VAT-u. Kolejka chętnych jest długa. Dlaczego nie wprowadzić go na obrót pierogami. Są to przecież również towary, przy pomocy których wyłudza się zwroty?

Podam kolejny przykład patologii - od 1 października 2013 r. do 1 października 2015 r. wystarczyło wpłacić 200 tys. zł, by być preferowanym przez nabywców dostawcą paliw silnikowych - tzw. podmiotem kaucjonowanym. Ale te 200 tys. zł to kwota śladowa, jeśli chodzi o ten rynek. Więc na tę listę zapisali się również ci, którzy poświęcili owe 200 tys., by zarobić w miesiąc dużo więcej, nie płacąc VAT-u. Przyznało to w końcu MF, podwyższając tę kaucję do miliona złotych, faktycznie od 1 października 2015. Te przepisy też trzeba wyrzucić do kosza. Jest to jednak postulat sprzeczny z lobbystyczną narracją, ale korzystny dla państwa polskiego.

Zatem trzy rozwiązania - pana zdaniem - trzeba z prawa usunąć, co przewiduje zresztą projekt nowej ustawy o VAT. A co trzeba wprowadzić?

Zacznijmy od tego, że straciliśmy lata - VAT zatrzymał się na jakimś już archaicznym poziomie, nie był pielęgnowany i doskonalony, bo niektóre rozwiązania pochodzą nawet sprzed 20 lat! Ma więc wiele zabagnionych elementów i zbędnych komplikacji.

Pierwsza kwestia - nie wiemy, ilu mamy rzeczywistych podatników, ponieważ nie ma ogólnokrajowego ich rejestru – podatników, a nie "słupów". Czyli nie mamy tego, co jest konieczne w każdej firmie – pewnej listy klientów. Po drugie mamy archaiczną, pochodzącą sprzed 20 lat procedurę zwrotową, działającą za zasadzie rzucania monetą - kto złoży deklarację, temu się zwraca albo nie zwraca: zależy od humoru i stanu kasy w urzędzie skarbowym. Nie ma żadnej wiarygodnej procedury weryfikacyjnej, najwyżej mnoży się wyrywkowe kontrole.

Jak taka procedura weryfikacyjna powinna, pana zdaniem, wyglądać?

Po pierwsze trzeba wprowadzić rozróżnienie między sprawami ważnymi, mniej ważnymi i mało ważnymi. Jeśli ktoś występuje o zwrot 20 milionów, to jest to problem dużo większy od zwrotu na 3 miliony, a 3 miliony to problem większy od zwrotu 200 tys. zł. Proste? Po drugie trzeba stworzyć sprawne metody ustalania, czy za tym zwrotem kryje się wyłudzenie albo uczciwa, należna kwota, którą bez gadania trzeba zwrócić.

Jak można zatem sprawdzić wiarygodność zwrotu?

To już wiedza profesjonalna, którą tylko trzeba umieć zastosować. Projekt ustawy o VAT przewiduje, że od pewnej kwoty żądanego zwrotu, wraz z deklaracją podatnik przekazuje nie tylko dane dotyczące dostawcy, ale również daje dostęp do rejestru zakupu. Urząd od razu sprawdza, z jakich faktur zakupu ten zwrot ma być dokonany. Interesują nas nie wszystkie faktury, lecz te największe. Nie jest nikomu potrzebny jakiś "centralny rejestr faktur". Wbrew rozpowszechnionym opiniom, wynikającym raczej z niewiedzy, w takim centralnym rejestrze faktur będzie np. 5 miliardów faktur: a faktury korygujące i noty korygujące? Kto będzie to wszystko sprawdzał? I po co nam to wiedzieć? Nas głównie interesują faktury, z których ktoś żąda zwrotu. I tylko te.

I tylko na wysokie kwoty...

Odczepmy się od ludzi uczciwych, a zajmijmy się oszustami. Przy wysokich kwotach należy żądać od razu listy dostawców i dostępu do rejestru. I należy sprawdzić faktury, na podstawie których podatnik żąda zwrotu. Każdą jesteśmy w stanie bez problemu sprawdzić w ciągu godzin, może dni. Jeżeli istnieje dostawca i faktura jest prawdziwa - następuje zwrot. Jeśli nie - nie ma zwrotu. W przypadku średniej kwoty potrzebny będzie wykaz dostawców podatnika, którzy wystąpią o zwrot. Nie muszą być wszyscy, wystarczą dostawcy, którzy generują np. 80 proc. podatku naliczonego. Nie trzeba wychodzić zza biurka, żeby to wszystko sprawdzić. Dziś spory o zwrot podatku VAT trwają w Polsce 5 lat. Przecież to jest jakiś absurd! Można stworzyć nieskomplikowane regulacje, tylko trzeba chcieć. Bo dzisiaj słupy dostają pieniądze co miesiąc i nikt ich nie sprawdza lub sprawdza pozornie. Bo nie ma tylu kontrolerów, by wszystko zweryfikować.

Co jeszcze trzeba zrobić?

Trzeba wprowadzić coś, co można nazwać "wpłatą graniczną". Zastrzegam, bo ma to wszystko wrogów: nie chodzi o "import", tylko o nabycie wewnątrzwspólnotowe. Jedzie z Niemiec lub z Litwy cysterna z paliwem. Nabywca nie płaci nic, bo należny podatek równa się naliczonemu. Kupił w Niemczech lub na Litwie za sto, sprzedaje z rabatem za 90 plus 23 procent. Rabat pokrywa niezapłaconym podatkiem i jeszcze zarabia. Nabywca dostaje fakturę, odlicza VAT, a tamten znika. Co się dalej dzieje? Kłopoty ma nabywca, bo robimy z niego przestępcę, który kupił od oszusta. Bo jego już mamy, a tamtego nie. Dlatego jest potrzebna wpłata graniczna, zwłaszcza na towary wrażliwe, takie jak paliwa, stal, olej rzepakowy. Ten co wwozi, płaci należny podatek z tytułu WNT. Potem go sobie odlicza, ale musi go kasowo zapłacić do organu podatkowego.

To będzie zgodne z prawem wspólnotowym?

Oczywiście. Każde państwo może przyjąć środki mające na celu przeciwdziałanie oszustwom, zgodnie z zasadą proporcjonalności. KE powiedziała nam już dawno: radźcie sobie sami. Zresztą taki przepis obowiązuje dziś w przypadku środków transportu od 11 lat i nikt go nie kwestionuje. W ciągu 14 dni płaci się podatek graniczny, który potem jest odliczany, ale trzeba go zapłacić. Dzięki temu nabywca w razie czego może powiedzieć: nie czepiajcie się mnie, bo tam macie pieniądze.

Co jeszcze?

Tak zwana podzielona płatność. Jeżeli nabywca nie pewności, czy jego dostawca jest uczciwy, lub może być wplątany w "karuzelę", wtedy żąda wydzielenia rachunku, na który wpłaca już część ceny zakupu odpowiadającą podatkowi naliczonemu. Sto płacę jemu, a 23 na ten określony rachunek. To jest rachunek dostawcy (nie urzędu), zarejestrowany w urzędzie skarbowym. Wtedy, nawet gdy dostawca okaże się nieuczciwy, to nabywca nie traci prawa do odliczenia. Czy jest jakaś przeszkoda, by to wprowadzić? Dlaczego to się blokuje pięć lat?

Dlaczego?

Nie wiem, bo postulują to wszyscy uczciwi podatnicy, ale ich nie ma w mediach, bo tam królują entuzjaści "odwrotnego obciążenia". Bo obecny stan rzeczy pozwala zarabiać na słabościach tego podatku. Jest dla wszystkich "korzystny", z wyjątkiem państwa polskiego i ludzi uczciwych. A z tej słabości prawa żyje międzynarodowy biznes optymalizacyjny. Dlatego należy zrobić rzecz bardzo ważną: trzeba oddzielić szklaną szybą tworzenie prawa od biznesu optymalizacyjnego.

Tylko jak oddzielić ekspertów kierujących się interesem publicznym od lobbystów?

Jest bardzo prosta zasada. Każdy ekspert składa oświadczenie, że nie pozostaje w konflikcie interesów co do spraw, które opiniuje lub współtworzy. Choć oczywiście są takie dziedziny, w których nie ma w ogóle nieuwikłanych ekspertów, ale można ich znaleźć, trzeba tylko chcieć. W przypadku podatków wprowadzenie zasady, że ten kto zajmuje się optymalizacją podatkową, nie ma i nie może mieć kontaktów z władzą, powinna być bezwzględną i nie znajdującą wyjątków zasadą. Bo dziś w tworzeniu prawa zatraciliśmy potrzebę ochrony interesu publicznego, ale czy w "liberalnym" świecie kogoś interesuje dobro publiczne? Przecież dzięki lobbystom "więcej pieniędzy zostanie w kieszeni podatników". Prawda?

Może kryterium skutków też byłoby korzystne?

Tak, to jest stuprocentowe kryterium weryfikacyjne. Podatki, które nie przynoszą dochodu budżetowi są nikomu niepotrzebne. Te, które przynoszą, warto zachować i rozwijać. Resztę uchylić, bo po co "śmiecić" w prawie?

Czy zatem jeszcze jakąś zasadę trzeba wprowadzić do prawa, by było dobrze zaprojektowane?

Przede wszystkim nie można podatników, którzy pomylili się lub kiepsko znają przepisy, przerabiać na przestępców. Prawo jest trudne, więc nietrudno jest o pomyłkę. A takich, którzy fałszują faktury czy dokumenty, należy traktować nie jak podatników, lecz jak zwyczajnych oszustów. Niech błąd nas kosztuje, ale represje karne powinny być stosowane tylko wobec działań, które są bezspornie przestępstwem. Nieznajomość prawa osób działających w dobrej wierze nie powinna być tak samo traktowana, jak tworzenie fikcyjnych firm czy pozornych transakcji.

Poza tym trzeba przywrócić rolę przepisów prawa, czyli zrezygnować z dominacji indywidualnych interpretacji urzędowych. Zarówno organy podatkowe, sądy i podatnicy powinni stosować zasadę bezpośredniości: czyli rządzi przepis, a nie jego jakaś interpretacja. To przepis, a nie urzędowy pogląd - którym jest interpretacja - powinien być najwyższym sędzią. Dziś wsadzamy bowiem ludzi do więzienia nie za naruszenie przepisów, tylko za naruszenie poglądów - to jest patologia.

Oczywiście trzeba zostawić interpretacje ogólne, ale wydawane tylko przez MF, a nie przez przysłowiową "panią Krysię" z nie wiadomo dlaczego wybranej Izby Skarbowej. Wiedzą państwo, ile jest dziś interpretacji urzędowych, dotyczących VAT? 240 tysięcy. Można to tylko wyrzucić do kosza.

Tym niemniej chcę jeszcze raz powtórzyć: postulat, aby przy pomocy centralnego rejestru faktur oraz odwrotnego obciążenia zwalczać patologię w VAT wynika z nieznajomości rzeczy lub jest efektem lobbingu.

Rozmawiali Piotr Śmiłowicz i Sonia Sobczyk

pś/ son/