Rozmowa z dr Katarzyną Bronżewską, starszym konsultantem w dziale prawno-podatkowym PwC.
Ostatnio powraca kwestia powołania rzecznika praw podatnika. To nie jest nowy temat, pojawiał się już wcześniej w dyskusji publicznej...
Reklama
To prawda. W kwestii wprowadzenia urzędu rzecznika praw podatnika (RPP) wypowiedziała się Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego, pracująca nad nową ordynacją podatkową. Komisja zasadnie zauważyła, że nie ma potrzeby regulowania funkcjonowania RPP w ordynacji, gdyż nie jest to jej przedmiotem.

Reklama
Polemizować natomiast można z negatywnym stanowiskiem komisji w sprawie samego rzecznika i stwierdzeniem, że jego powołanie prowadziłoby do dublowania zadań i kompetencji rzecznika praw obywatelskich (RPO). W równie polemicznym tonie wypowiedziała się Rada Konsultacyjna Prawa Podatkowego w swojej opinii na temat założeń kierunkowych ordynacji, uznając stanowisko komisji za dyskusyjne i stwierdzając, że RPP pełniłby inną funkcję niż RPO, który może sygnalizować niezgodności prawa podatkowego z konstytucją.
No właśnie, co w takim razie miałby robić rzecznik?
To zależy od tego, jaki model sprawowania funkcji zostałby przyjęty.
A jaki mamy wybór?
Na przykład w Stanach Zjednoczonych od ponad 35 lat funkcjonuje adwokat podatników (Taxpayers Advocate). Biuro amerykańskiego RPP (wtedy zwanego rzecznikiem podatników) zostało stworzone w 1979 r. w ramach IRS (amerykańska administracja podatkowa). W 1996 r. Biuro Rzecznika Podatników zostało zastąpione Biurem Adwokata Podatników. Adwokat podatników uzyskał możliwość i obowiązek przedstawiania Kongresowi niezależnych raportów wskazujących na powracające i nierozwiązane problemy dotykające amerykańskich podatników. Adwokat podatników pomaga podatnikom w rozwiązywaniu problemów z IRS, składa propozycje zmian w praktykach administracyjnych IRS oraz zmian legislacyjnych, koniecznych do złagodzenia tych problemów.
Od 1998 r. adwokat podatników stał się narodowym adwokatem podatników, a w każdym stanie utworzono lokalne biura. Doprecyzowano także, że rzecznik nie może pracować dla IRS na dwa lata przed i pięć lat następujących po pełnieniu tej funkcji.
Są jeszcze inne przykłady, na których moglibyśmy się wzorować?
Drugim ciekawym przykładem, który mógłby zainspirować polskiego ustawodawcę, jest urząd podatkowego inspektora generalnego (Inspector General of Taxation, IGT) w Australii. Stworzenie tego urzędu zostało ogłoszone w październiku 2001 r., a jego funkcjonowanie reguluje ustawa z 2003 r. W tym też roku pierwszy IGT został powołany na piecioletnią kadencję. Obecny rzecznik, powołany w 2008 r., pełni urząd już drugą kadencję. Zadania IGT różnią się od jego amerykańskiego odpowiednika. W chwili powołania główną rolą IGT było dokonywanie przeglądów/weryfikacji i przedstawianie rządowi zaleceń dotyczących ustanowionego przez ATO (australijski urząd podatkowy) systemu administrowania prawem podatkowym, komunikacji z obywatelami oraz z poszczególnymi grupami podatników/organizacjami.
Główną funkcją IGT są więc kwestie systemowe, a nie indywidualne sprawy podatników, co przekłada się na publikowane przez biuro rzecznika raporty dotyczące m.in.: sporów podatkowych, kar nakładanych przez ATO, cen transferowych czy opóźnionych zwrotów podatku.
Prowadząc przeglądy, IGT ma nieograniczony dostęp do wewnętrznych systemów, personelu i danych ATO. Obowiązkiem ATO jest ustosunkować się do raportu rzecznika, a jeśli urząd zgodzi się z daną rekomendacją IGT, zobowiązany jest do jej wdrożenia.
Od 1 maja 2015 r. IGT zajmuje się także sprawami indywidualnych podatników (do tej pory mogli oni kierować skargi do RPO). Może również rozpocząć przegląd z własnej inicjatywy, na polecenie ministra albo na niosek ministra, ATO, jednej lub obu izb parlamentu albo komitetu działającego w ramach jednej/obu izb, czyli że sama administracja podatkowa może występować o zweryfikowanie danej kwestii, co wyraźnie pokazuje, iż IGT nie jest traktowany jako wróg, ale jest częścią wspólnego systemu podatkowego.
Może jest jakiś przykład bliżej nas, w krajach europejskich?
W Europie wyspecjalizowani RPP działają m.in. w Portugalii, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii.
W Polsce na razie prowadzona jest dyskusja na temat powołania takiego urzędu, w której słyszymy argumenty za i przeciw.
Tak jak można bronić argumentu o dublowaniu roli RPP i RPO (choć odsetek spraw podatkowych, którymi zajmuje się RPO, może wskazywać na coś innego), tak nie można zaprzeczyć, że nikt nie pełni kompleksowej funkcji rozwiązywania problemów systemowych czy oceny całego systemu podatkowego w Polsce. Być może skopiowanie rozwiązania australijskiego nie przyniosłoby natychmiastowej ulgi poszczególnym podatnikom, którzy prowadzą aktualnie spór z fiskusem, ale przyczyniłoby się do uniknięcia pewnych problemów w przyszłości.
A co z niezależnością i kadencyjnością rzecznika?
Postulat tylko jednej kadencji ma tę wadę, że co pięć lat będzie się zmieniać wizja urzędu oraz być może niepotrzebnie każdy kolejny rzecznik będzie tracił pierwsze miesiące na zapoznanie się z funkcjonowaniem biura i pracą poprzednika. W tym zakresie wydaje się, że dwie pięcioletnie kadencje są rozwiązaniem optymalnym. Jednocześnie tak jak w modelu amerykańskim warto zobowiązać rzecznika do przedstawiania dwóch rocznych raportów – jednego z planem działania na nadchodzący rok, a drugiego podsumowującego jego dokonania.
Można się także zastanowić nad profilem rzecznika, czy preferowany byłby praktyk (z wyraźnym wskazaniem, że nie zajmowałby w czasie pełnienia funkcji innego stanowiska), czy akademik. Niewątpliwie oba rozwiązania mają swoje zalety, aczkolwiek biorąc pod uwagę zakres zadań i praktyczność materii prawa podatkowego i spraw na styku administracja – podatnik, można się skłonić ku pierwszemu rozwiązaniu. W każdym przypadku urząd powinien pozostać niezależny od ministra finansów i administracji podatkowej, a odpowiadać jedynie przed parlamentem.
W 2012 r. próbowano już powołać rzecznika, ale się nie udało. Dlaczego?
W czerwcu 2012 r. poselski projekt ustawy przygotowany przez Fundację Republikańską, a złożony przez posłów PiS, wpłynął do Sejmu. Jednak już po pierwszym czytaniu i opinii komisji finansów publicznych został odrzucony. Zgodnie z projektem rzecznikiem mógłby być wyłącznie obywatel polski posiadający wyższe wykształcenie prawnicze. RPP nie mógłby zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, ani wykonywać innych zajęć zawodowych, w tym prowadzić działalności gospodarczej. Rzecznik miał mieć możliwość występowania zarówno w sprawach indywidualnych podatników i trwających postępowań, jak i rekomendowania zmian przepisów prawnych oraz występowania do ministra finansów z wnioskiem o wydanie interpretacji ogólnych.
Komisja finansów publicznych, postulując odrzucenie projektu, argumentowała, że powołanie rzecznika prowadziłoby do dublowania zadań, powielania istniejących struktur i generowania dodatkowych kosztów.
Jakie korzyści mógłby odczuć zwykły polski podatnik z ustanowienia tego urzędu?
Jako przykład można wskazać zagadnienie podatku dochodowego od osób fizycznych od świadczeń pracowniczych. Przypomnijmy, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie z 8 lipca 2014 r., sygn. akt K 7/13), w którym trybunał określił, jakie kryteria muszą być spełnione, aby zakwalifikować świadczenie dla pracownika jako przychód ze stosunku pracy, minister zmienia interpretacje dotyczące potrącania PIT. I choć podatnicy mogą teraz wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, eksperci zgodnie podkreślają, że odzyskanie pieniędzy nie będzie łatwe. Skoro sprawa dotyczy znacznej liczby podatników, którzy muszą ponieść dodatkowy ciężar, by odzyskać nadpłacony podatek, problem powinien zostać rozwiązany systemowo. Jak jednak można domniemywać, Ministerstwo Finansów samo podatnikom nie pomoże. Mógłby to zrobić rzecznik praw podatnika.