Skarbnik gminy może odmówić kontrasygnaty. Jeśli jednak będzie to niezasadne, to stanowi podstawę odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej lub cywilnoprawnej, a nawet prowadzi do rozwiązania stosunku pracy. Jednak musi jej dokonać, gdy zwierzchnik wyda mu takie polecenie na piśmie
Kontrakty w imieniu gminy podpisuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Gdy jednak z umowy wynika zobowiązanie pieniężne po stronie samorządu, to do jej zawarcia potrzebna jest jeszcze kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu). Bez tego potwierdzenia kontrakt nie dojdzie do skutku. Wymóg ten, obejmujący kontrasygnatę skarbnika, jest przyjęty we wszystkich ustawach ustrojowych samorządu.
Instytucja ta nie jest określona w jednym akcie prawnym. Dla ustalenia jej istoty potrzebne jest przeanalizowanie wielu regulacji. Oprócz ustaw samorządowych wchodzą w grę jeszcze m.in.: kodeks cywilny, ustawa o pracownikach samorządowych i ustawa o finansach publicznych. Dodatkowo zrozumienie szczegółowych kwestii dotyczących kontrasygnaty utrudnia niejednolite orzecznictwo.
Świadczenia pieniężne
Kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej jest potrzebna, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych. Tak wynika z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).
Regulacja ta nie mówi, jak należy rozumieć pojęcie „zobowiązania pieniężne”. Za takie uważa się czynności prawne o charakterze majątkowym, których przedmiotem jest świadczenie pieniężne. Polega ono na przeniesieniu z jednej strony na drugą pewnej wartości ekonomicznej pod postacią określonej sumy pieniężnej wyrażonej w danej walucie. Świadczenie pieniężne może być przedmiotem zobowiązania od początku jego powstania i mieć charakter podstawowy albo może pojawić się później, zastępując pierwotne świadczenie niepieniężne, np. gdy przedmiotem świadczenia jest naprawienie szkody. Spełnienie świadczenia pieniężnego może nastąpić w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (przelew).
Umowy przedwstępne
– Obowiązek kontrasygnaty ze strony skarbnika wynika z mocy prawa i dotyczy to również sytuacji, gdy zobowiązania pieniężne mogą powstać dopiero w przyszłości. Chodzi np. o umowy przedwstępne – zauważa Piotr Foitzik, adwokat z kancelarii Chałas i Wspólnicy.
– Skarbnik musi potwierdzić umowę, która ma wprawdzie charakter niepieniężny, ale skutkiem jej niewykonania jest obowiązek zapłaty kary umownej. Kontrasygnata nie jest wymagana, jeżeli kontrakt dotyczy zobowiązania o charakterze majątkowym, ale jego przedmiotem nie są pieniądze, a np. zobowiązania wynikającego z umowy zamiany, której istota polega na przeniesieniu własności jednej rzeczy za przeniesienie własności innej rzeczy – dodaje Krzysztof Chyba, radca prawny.
Kontrasygnata skarbnika gminy nie jest oświadczeniem woli, gdyż to w imieniu gminy składa jednoosobowo wójt lub upoważnione przez niego osoby. Stanowisko takie jest prezentowane jednolicie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. wyroki z: 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV CSK 117/09, Biul.SN 2009/10/15; 3 października 2012 r., sygn. akt II CSK 97/12, LEX nr 1232464 czy 15 marca 2013 r., sygn. akt V CSK 180/12, LEX nr 1353294).
W orzecznictwie przyjmuje się, że kontrasygnata jest potwierdzeniem (gwarancją), że gmina dysponuje środkami finansowymi potrzebnymi do wykonania zaciągniętego zobowiązania. Oznacza także ocenę skarbnika (głównego księgowego budżetu) co do legalności dokonywanych czynności. Jest także oświadczeniem wiedzy skarbnika co do stanu planu finansowego gminy (budżetu) i narzędziem dyscypliny budżetowej.
Jak wskazał Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z 13 marca 2013 r. (sygn. akt I ACa 848/12, LEX nr 1416142), kontrasygnata to swoista forma dopasowania zamierzeń organów zarządzających jednostki samorządu terytorialnego do systemu prawa, w szczególności dyscypliny finansów publicznych oraz wolnych środków jednostki, umożliwiających sfinansowanie planowanego przedsięwzięcia.
Nieskuteczność kontraktu
Brak kontrasygnaty nie powoduje, że dana czynność prawna jest nieważna, lecz pozbawia ją skuteczności. Oznacza to, że jeżeli kontrasygnata zostanie udzielona (np. w terminie wyznaczonym przez stronę, która zawarła z gminą umowę), to ostatecznie dojdzie do zawarcia skutecznej umowy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 25 lipca 2013 r., sygn. akt I ACa 249/13, LEX nr 1438224; wyrok SN z 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV CSK 117/09, LEX nr 523584).
Wyjątkiem od tej zasady są te czynności prawne, o których mowa w art. 262 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Są to takie czynności prawne, które polegają na zaciąganiu kredytów, zaciąganiu i udzielaniu pożyczek, udzielaniu poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych. W stosunku do tych umów z chwilą bezskutecznego upływu terminu do udzielenia kontrasygnaty stają się one nieważne.
Przy czym, jak stwierdził wojewoda podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 28 marca 2012 r. (znak: NK-II.4131.68.2012.AŁ, LEX nr 1143799), jedyną osobą uprawnioną do złożenia kontrasygnaty w przypadku tych czynności prawnych jest skarbnik jednostki samorządu terytorialnego. Nie może on upoważnić innej osoby do jej złożenia.
Eliminacja wady
– Brak kontrasygnaty, chociaż nie powoduje automatycznie nieważności, powoduje jednak wadliwość czynności prawnej, i wadliwość ta wymaga bezwzględnie usunięcia – podkreśla Piotr Foitzik.
Do naprawienia już zawartej umowy (tzw. konwalidacja lub sanowanie) może dojść poprzez późniejsze udzielenie kontrasygnaty (por. wyrok SN z 31 stycznia 1995 r., sygn. akt I CRN 187/94, Legalis).
– Potwierdzenie może być udzielone przez skarbnika po zawarciu umowy, w tym po złożeniu oświadczenia woli przez wójta, i wówczas wywiera skutek wsteczny, co oznacza przywrócenie skuteczności temu oświadczeniu od chwili jego złożenia – wyjaśnia mecenas Foitzik.
– W razie zawarcia umowy wzajemnej bez kontrasygnaty jednostka samorządu terytorialnego powinna zgodnie z art. 354 par. 1 i 2 kodeksu cywilnego powiadomić drugą stronę o tym braku – stwierdza Krzysztof Chyba. Jego zdaniem kontrahent jednostki samorządowej powinien do czasu potwierdzenia przez skarbnika zawartej umowy, powstrzymać się od świadczenia na jej rzecz, dopóki ta nie zaoferuje świadczenia wzajemnego albo nie da zabezpieczenia.
Dorozumiane potwierdzenie
W praktyce może powstać wątpliwość, czy wykonanie umowy przez jedną ze stron oznacza naprawienie umowy w sposób dorozumiany. Początkowo w orzecznictwie wskazywano, że nie jest to możliwe. Jak orzekł Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 25 lipca 2013 r. (sygn. akt I ACa 249/13, LEX nr 1356564), nie można przyjąć istnienia kontrasygnaty w sposób dorozumiany, w szczególności poprzez regulowanie zobowiązań finansowych wynikających z umowy.
Odmienny pogląd przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z 6 listopada 2014 r. (sygn. akt II CSK 28/14, LEX nr 1567463). Zdaniem SN przystąpienie do realizacji umowy może być uznane za potwierdzenie jej zawarcia i jednocześnie za złożenie w sposób dorozumiany kontrasygnaty przez skarbnika.
– Z tym stanowiskiem Sądu Najwyższego należy się zgodzić. Pogląd ten powoduje bowiem większe bezpieczeństwo prawne dla firm, które podjęły się realizacji umów bez świadomości niedopełnienia ze strony gminy wymogu kontrasygnaty – ocenia Piotr Foitzik. Jego zdaniem wskazane byłoby jednak dla usunięcia wszelkich wątpliwości, by przy kolejnej nowelizacji stosowny zapis został wprost wprowadzony do ustawy.
Realizacja zobowiązań
W orzecznictwie zarysowała się rozbieżność stanowisk co do tego, czy wystarczy wykonywanie umowy przez kontrahenta gminy, jak to przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2000 r. (sygn. akt III CKN 608/98, OSNC 2000/9/172), czy konieczne jest jej realizowanie przez samą gminę, za czym opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 17 lipca 2009 r. (sygn. akt IV CSK 117/09).
Ten ostatni pogląd stał się dominujący w orzecznictwie sądów powszechnych. Zdaniem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie, wyrażonym w wyroku z 13 marca 2013 r. (sygn. akt I ACa 848/12, LEX nr 1344230), przyjęcie stanowiska reprezentowanego przez SN w wyroku z 27 marca 2000 r. prowadziłoby do akceptowania wymuszania przez kontrahenta na gminie spełnienia świadczenia, co jest zagrożeniem dla zasad zarządu mieniem publicznym.
Wstępna kontrola
Zgodnie z art. 54 ust. 3 u.f.p. dowodem przeprowadzenia przez skarbnika gminy wstępnej kontroli przedstawionych mu dokumentów dotyczących operacji finansowych lub gospodarczych jest złożenie na nich podpisu. Ta wstępna kontrola kończy się udzieleniem kontrasygnaty (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 13 marca 2013 r., sygn. akt I ACa 848/12).
Sprawdzenie poprawności planowanej operacji finansowej przez głównego księgowego jednostki, dokonywane w ramach kontroli wstępnej, bywa jednak nazywane kontrasygnatą (por. orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 29 października 2012 r., sygn. akt BDF1/4900/94/94/12/2626).
Złożenie podpisu przez skarbnika na dokumencie, obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo, oznacza, że:
● nie zgłasza zastrzeżeń do przedstawionej przez właściwych rzeczowo pracowników oceny prawidłowości tej operacji i jej zgodności z prawem;
● nie zgłasza zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów dotyczących tej operacji;
● zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki.
Podejrzenie przestępstwa
Regulacje ustaw samorządowych nie przewidują możliwości odmowy udzielenia kontrasygnaty przez skarbnika. Takie uprawnienie, a jednocześnie obowiązek, wynika z art. 25 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym skarbnikowi gminy jako pracownikowi samorządowemu nie wolno wykonywać poleceń, których wykonanie – według jego przekonania – stanowiłoby przestępstwo lub groziłoby niepowetowanymi stratami. Nie jest więc wystarczającym powodem odmowy udzielenia kontrasygnaty sama niezgodność z prawem danej czynności prawnej.
Podobną regulację zawiera art. 262 ust. 3 u.f.p., zgodnie z którym skarbnik gminy, który odmówił udzielenia kontrasygnaty – ale tylko w zakresie czynności wymienionych w art. 262 ust. 1 u.f.p. – ma obowiązek jej udzielenia na pisemne polecenie wójta, z wyjątkiem przypadku, gdy wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo lub wykroczenie. Również w tym wypadku nie chodzi o stwierdzenie przestępstwa lub wykroczenia w drodze wyroku sądu karnego lub mandatu karnego, ale o przekonanie skarbnika gminy, że dana czynność stanowiłaby przestępstwo lub wykroczenie.
Polecenie przełożonego
Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, musi jej dokonać, gdy zwierzchnik wyda mu takie polecenie na piśmie. Tak wynika z art. 46 ust. 4 u.s.g.
Niezasadna odmowa udzielenia kontrasygnaty przez skarbnika gminy może stanowić podstawę odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej lub nawet cywilnoprawnej, jak również może być podstawą rozwiązania stosunku pracy.
Skarbnik gminy (lub osoba działająca z jego upoważnienia), działając na polecenie zwierzchnika, ma obowiązek powiadomić radę gminy o dokonaniu kontrasygnaty określonej czynności prawnej. [wzór]
Bez szczególnych uprawnień
Zasadność powiadamiania rady gminy wynika z jej kompetencji. Organ ten kontroluje działalność wójta. W zakresie podejmowania czynności prawnych radzie gminy nie przysługują kompetencje nadzorcze (np. uchylenie oświadczenia woli wójta).
Skarbnik (lub osoba działająca z jego upoważnienia) oprócz rady gminy musi także poinformować regionalną izbę obrachunkową o każdym przypadku udzielenia kontrasygnaty na pisemne polecenie przełożonego.
Wskazać jednak należy, że ani rada gminy, ani regionalna izba obrachunkowa nie ma żadnych kompetencji do wzruszenia oświadczenia woli gminy podjętego na mocy art. 46 u.s.g., i to niezależnie od tego, czy skarbnik sam udzielił takiemu oświadczeniu kontrasygnaty, czy dopiero na pisemne polecenie zwierzchnika.
Ustawy samorządowe nie regulują formy udzielania kontrasygnaty. Przyjmuje się, że właściwa jest forma pisemna. Wystarcza nawet wtedy, gdy do ważności danej czynności prawnej wymagana jest forma szczególna, np. notarialna (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I ACa 340/13, LEX nr 1369222). [tabela] ©?
WAŻNE
Kontrasygnata skarbnika (głównego księgowego budżetu) jest warunkiem skuteczności prawidłowo złożonego oświadczenia woli jednostki samorządu terytorialnego. Kontrakt bez tej akceptacji jest wprawdzie ważny, lecz nie wywoła skutków prawnych
Wzór zawiadomienia kierowanego do rady gminy
Marcinkowo, 24 czerwca 2015 r.
Anna Kowalska
skarbnik gminy Marcinkowo
Rada gminy Marcinkowo
ZAWIADOMIENIE
Na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) zawiadamiam, że na pisemne polecenie wójta gminy Marcinkowo z 23 czerwca 2015 r. dokonałam 24 czerwca 2015 r. kontrasygnaty umowy nr 236/2015 pomiędzy Gminą Marcinkowo a „Auto–Centrum” sp. z o.o. w Kielcach na zakup samochodu osobowego dla potrzeb Urzędu Gminy w Marcinkowie za kwotę 30 000 zł.
Wcześniej odmówiłam dokonania kontrasygnaty powyższej umowy z powodu braku środków na taki zakup w budżecie gminy na 2015 rok.
Anna Kowalska
skarbnik gminy Marcinkowo
Tabela. Formy udzielania
Podpis, pieczęć i data Na odrębnym dokumencie Osoba z upoważnienia
Obok imienia i nazwiska skarbnika gminy X może zostać dopisane „udzielam kontrasygnaty” lub inne sformułowanie wyraźnie wskazujące, że skarbnik akceptuje dokonanie danej czynności. Wystarczy nawet jedynie podpis i pieczęć bez żadnych dodatkowych wzmianek. Ważne jest także oznaczenie daty na samej czynności prawnej (na dokumencie umowy). Sporządzenie odrębnego dokumentu, na którym dokonana będzie kontrasygnata, jest konieczne, gdy sama czynność dokonywana jest w formie ustnej, co powinno należeć do rzadkości. Jest to możliwe pod warunkiem wyraźnego określenia, jakiej konkretnej czynności prawnej dotyczy kontrasygnata. W przypadku działania osoby z upoważnienia fakt ten musi być uwidoczniony w kontrasygnacie, np.: „z upoważnienia skarbnika gminy X (imię i nazwisko składającego podpis, stanowisko służbowe, data)” lub „udzielam kontrasygnaty – z upoważnienia skarbnika gminy X (imię i nazwisko składającego podpis, stanowisko służbowe, data)”.
OPINIA EKSPERTA
Skarbnik ma prawo zakwestionować dokument (operację gospodarczą) w razie ujawnienia nieprawidłowości w zakresie zgodności z prawem dokumentu zatwierdzonego przez pracownika właściwego rzeczowo, kompletności i formalno-rachunkowej rzetelności dokumentu oraz zgodności kwoty zobowiązań wynikających z operacji z planem finansowym. W tych przypadkach skarbnik zwraca dokument pracownikowi właściwemu merytorycznie w celu usunięcia nieprawidłowości. Dopiero gdy pracownik merytorycznie właściwy nie usunie wskazanej nieprawidłowości, skarbnik odmawia podpisania tego dokumentu. O fakcie tym i jego przyczynach skarbnik zawiadamia pisemnie kierownika jednostki, który może wstrzymać realizację zakwestionowanej operacji albo wydać pisemne polecenie jej realizacji. Jednak w tym przypadku to kierownik jednostki ma obowiązek zawiadomić radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową o wydaniu polecenia realizacji zakwestionowanej przez skarbnika operacji.
Skarbnik gminy (główny księgowy) powinien odmówić złożenia kontrasygnaty (nawet w przypadku pisemnego polecenie zwierzchnika), gdy w jego przekonaniu dana czynność stanowiłaby przestępstwo lub wykroczenie.
O złożeniu podpisu skarbnika gminy na dokumencie (kontrasygnacie głównego księgowego) mówi art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, który świadczy o dokonaniu przez niego wstępnej kontroli w zakresie zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Podpis skarbnika na dokumencie, obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo (merytorycznie), oznacza, że nie zgłasza zastrzeżeń do przedstawionej przez właściwych rzeczowo pracowników oceny prawidłowości tej operacji i jej zgodności z prawem, nie zgłasza zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów dotyczących tej operacji oraz że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki.
Podstawa prawna
Art. 63 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.). Art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Art. 57 ust. 3 i 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.). Art. 25 ust. 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202). Art. 54 ust. 3–6, art. 262 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 532).