Można zostawić obecne rozgraniczenie na podatki: rolny, leśny i od nieruchomości. Można też uznać, że nie są nam potrzebne aż trzy - uważa dr Rafał Dowgier – Katedra Prawa Podatkowego Uniwersytetu w Białymstoku, członek Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego
ikona lupy />
Dr Rafał Dowgier – Katedra Prawa Podatkowego Uniwersytetu w Białymstoku, członek Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego / Media
Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych powstała w 1991 r. Czasy się zmieniły, a ustawa nadal obowiązuje. Czy regulacje z początku lat 90., np. dotyczące budowli, przystają do obecnej rzeczywistości?
Opodatkowanie budowli faktycznie wymaga pilnej zmiany, zwłaszcza definicja budowli i zasady określenia podstawy opodatkowania, np. w sytuacjach, gdy budowla nie stanowi samodzielnego środka trwałego lub jest własnością innego podmiotu niż użytkujący. Te kwestie od lat rodzą spory podatników z gminnymi organami podatkowymi. Ponadto danina od budowli jest najbardziej dotkliwa ekonomicznie.
Praktycznie niezmienione od ćwierćwiecza pozostały także przepisy dotyczące opodatkowania nieruchomości należących do osób fizycznych.
Z ekonomicznego punktu widzenia spory dotyczące osób fizycznych mają dużo mniejsze znaczenie, ponieważ stawki dla nieruchomości będących w posiadaniu osób fizycznych są dużo niższe. Nikt – ani organ, ani podatnik – nie będzie się więc kłócił o podatek w wysokości 5–10 zł. Nie oznacza to jednak, że przepisy w tym zakresie są jasne i zrozumiałe. Przykładowo problemy dotyczą obliczenia powierzchni użytkowej budynków. Nie ma obecnie żadnego rejestru, który określałby powierzchnię w taki sposób, jak to zostało określone w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Przewiduje ona taki sposób obliczania powierzchni (po wewnętrznej długości ścian, w określonym świetle), który nie jest wykazywany w żadnych innych dokumentach i rejestrach urzędowych. To powoduje, że gminny organ podatkowy, który chciałby precyzyjnie określić powierzchnię opodatkowania, teoretycznie powinien przyjść do każdego podatnika i pomierzyć powierzchnię budynku. W praktyce oczywiście nikt tak nie robi, ponieważ jest to niemożliwe do przeprowadzenia. Ponadto, różnica 5–10 mkw. powierzchni do opodatkowania skutkuje kilkuzłotową zmianą w wysokości daniny. Nie wpływa to znacząco na dochody gmin. Natomiast z zasady tak być nie powinno. W ewidencji gruntów i budynków powinny być zgromadzone dane niezbędne do wymiaru podatku. Dziś ich tam nie ma.
Zasadą jest jednak, że gminy muszą pobierać podatek lokalny, nawet gdy koszty jego wymiaru przewyższają kwotę zobowiązania. Czy to również nie archaizm?
To jeden z problemów dotyczących wszystkich podatków, nie tylko lokalnych. Zostało to zauważone w pracach nad nową ordynacją podatkową, którą przygotowuje Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego. Najwięcej decyzji na niskie kwoty jest w gminach wiejskich, gdzie w grę wchodzi opodatkowanie podatkiem rolnym lub leśnym. Obowiązywać powinna zasada, zgodnie z którą należy zaniechać wymiaru i poboru daniny. Taką potrzebę dostrzeżono dotychczas jedynie na etapie umorzenia niskiej zaległości podatkowej z urzędu, gdy jej egzekucja jest ekonomicznie nieuzasadniona.
Od lat nie były też modyfikowane przepisy dotyczące garaży. Natomiast zmieniła się ich wykładnia.
Sporów nie było do czasu, gdy Naczelny Sąd Administracyjny zaczął wydawać wyroki, w których uznawał, że część garaży (na które podatnik ma akty notarialne odrębne od mieszkania) powinna być objęta wyższą stawką podatku (właściwą dla budynków lub ich części pozostałych). Następnie NSA potwierdził to w uchwale. Skoro więc przepisy nie są precyzyjne, to rośnie rola sądu. Tak się stało się nie tylko w przypadku garaży, ale też np. wyrobisk górniczych.
Jednym z zadań wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, jako organów podatkowych, jest wydawanie interpretacji indywidualnych dotyczących podatków i opłat lokalnych. Czy pana zdaniem to zadanie powinno być utrzymane?
Niewątpliwie jest to problem. Nikt nie wie, ile interpretacji rocznie wydają gminne organy podatkowe. Z moich informacji wynika, że rocznie w największych miastach wydaje się ich po kilkadziesiąt. Nie jest to więc duża liczba, ale zasadniczo powinno w tym zakresie nastąpić ujednolicenie i włączenie interpretacji w sprawach podatkowych do centralnego systemu.
W podatku od nieruchomości obowiązuje stara zasada, że nieruchomości, których właścicielem jest przedsiębiorca, są opodatkowane najwyższą stawką podatku. Czy powinna zostać utrzymana?
Ta reguła została już osłabiona przez orzecznictwo sądów. Mamy bowiem wyroki dotyczące osób fizycznych, które na części majątku nie prowadzą działalności gospodarczej i nie muszą w związku z tym płacić od niej podatku według najwyższej stawki. Rozrasta się również wyłączenie z opodatkowania budynków i budowli, które nie są i nie mogą być wykorzystywane do celów działalności ze względów technicznych. Sądy przyznają też, że nie są opodatkowane podatkiem od nieruchomości spółki prowadzące działalność rolniczą. Podobnie są traktowane spółki non-profit. Moim zdaniem należy jednak uporządkować opodatkowanie gruntów i budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Pracom nad zmianami powinno przyświecać założenie, że jeżeli grunt, budynek lub budowla nie są wykorzystywane do działalności, to mogą być opodatkowane innymi stawkami niż dla działalności. Istotne będą jednak kryteria, pozwalające na stosowanie niższych stawek, a więc powiązanie majątku z działalnością gospodarczą.
Czy takim kryterium nie może być zajęcie nieruchomości na działalność?
Moim zdaniem nie. Organom podatkowym byłoby bardzo trudno udowodnić, że podatnik faktycznie zajmował grunt, budynek czy budowlę na prowadzenie firmy np. kilka lat temu. Kryteria muszą być inne.
Czy lepszym podatkiem od obecnego, starego, który nazywany jest skansenem, nie byłby zatem podatek katastralny?
Kataster nie rozwiąże wszystkich obecnych problemów. Kataster to wartość, a więc musimy dokonać wyceny. Jeśli mielibyśmy wycenione nieruchomości, określone zasady wyceny, i rejestr przedmiotów opodatkowania, to wprowadzenie podatku katastralnego wydawałoby się dość proste. Niestety nie mamy katastru i to jest raczej problem z przekonaniem społeczeństwa do podatku katastralnego. Zwróćmy jednak uwagę, że obecny podatek od budowli jest podatkiem katastralnym, ustalanym od wartości. Stawka jest stosunkowo wysoka, wynosi 2 proc., ale nikt jej nie neguje. To pokazuje, że podatek katastralny ustalony na właściwym poziomie jest w Polsce możliwy do zaakceptowania.
Kolejnym reliktem przeszłości są podatki: rolny i leśny. Zakładają one, że danina jest uzależniona od sklasyfikowania działek w ewidencji gruntów. Problem polega na tym, że ewidencję prowadzi starosta, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie mają na nią wpływu, mimo że przy wymiarze podatku są związani zapisami w niej. Czy taka zasada powinna pozostać?
Faktycznie z klasyfikacją jest problem. W wielu przypadkach nie jest ona na bieżąco aktualizowana, co powoduje np., że w gminie lub mieście powstaje nowe osiedle mieszkalne, a przez długi czas właściciele płacą od gruntu podatek rolny zamiast dużo wyższego – od nieruchomości. Gmina traci więc dochody. Możliwe są dwa rozwiązania zmian. Można zostawić obecne rozgraniczenie na podatek rolny, leśny i od nieruchomości. Można jednak uznać, że nie są nam potrzebne trzy podatki od gruntu, i wprowadzić jeden, różnicując jedynie jego stawki. W obu rozwiązaniach nadal potrzebna byłaby ewidencja gruntów. W pierwszym wariancie – aby rozróżnić rodzaj gruntu (rolny, leśny, do działalności gospodarczej), a w drugim wariancie – aby rozróżnić stawki podatku.
Mówimy o różnego rodzaju zaszłościach podatkowych, nieprzystających do rzeczywistości. Czy mogą one być powodem optymalizacji?
Tak. Jest grupa podatników, którzy wykorzystują wadliwe przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przykładowo zmniejszają oni podatek do zapłaty dzięki wydzieleniu lokali w galeriach handlowych. Inni starają się wyłączyć z opodatkowania różnego rodzaju budowle, np. kable w kanalizacji, instalacje w budynkach, co do opodatkowania których istnieją istotne spory interpretacyjne.
Czy pana zdaniem podatki lokalne w dalszym ciągu powinny być dochodami gmin?
Niewątpliwie tak. Gminy powinny mieć swoje dochody. Ponadto jestem przekonany, że same lepiej zadbają o podatki lokalne niż organ centralny, który będzie musiał pobrać i przekazać dochód gminie. Nie widzę w tym zakresie podstaw do zmiany.