Samorządy mogą konstruować budżety na przyszły rok bez uwzględniania reguły wydatkowej. Projekt utknął w uzgodnieniach międzyresortowych.
Władze samorządowe już dawno przestały myśleć o wakacjach. Sen z powiek spędza im przyszłoroczny budżet oraz ograniczenia długu i deficytu. Budżetu nie będzie w stanie uchwalić nawet 150 gmin. Powód? Nie spełnią one ustawowych wymogów. W kolejnym roku może być podobnie.
ikona lupy />
Procedura uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego / DGP
– W 103 jednostkach wykonane dochody ze sprzedaży majątku w 2011 r. nie pokrywały różnicy między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. W związku z tym zagrożone jest uchwalenie budżetu na 2014 r., w którym wchodzi w życie formuła obliczania indywidualnego wskaźnika zadłużania – ostrzega Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych.
Jednostki muszą więc ciąć wydatki i ograniczać zadłużenie. W tej sytuacji reguła wydatkowa, która dodatkowo miałaby ograniczyć deficyt samorządów, może się okazać zbędna.

Reguła później lub wcale

Już dziś pewne jest, że projektowana reguła wydatkowa w samorządach nie wejdzie w życie w zaplanowanym pierwotnie terminie.
Projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych znajduje się w wykazie prac legislacyjnych rządu. Obecnie jest on na etapie uzgodnień międzyresortowych.
– Chcielibyśmy, aby jeszcze w tym roku dokument ten został przyjęty przez Radę Ministrów – poinformowało nas biuro prasowe Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Z projektu wynika natomiast, że pewne ograniczenia powinny zacząć działać do 30 września. Przepisy te trzeba więc będzie zmienić.
Zdaniem dr. Marcina Będzieszaka z Katedry Finansów Uniwersytetu Szczecińskiego trudno prognozować, czy parlament na czas uchwali regułę wydatkową.
– Należy zakładać scenariusz, w którym uchwalenie nowelizacji ustawy o finansach publicznych będzie opóźnione, choć nie jest to w interesie strony rządowej – przyznaje ekspert.
Podkreśla, że reguła jest istotna jedynie z punktu widzenia szczebla centralnego. Polska zobowiązana jest, podobnie jak inne kraje UE, do obniżania deficytu sektora finansów publicznych, a w jego skład wchodzi deficyt podsektora samorządowego.
– Reguła ma być więc narzędziem ministra finansów pozwalającym na wpływanie na tę część deficytu sektora finansów publicznych – tłumaczy Marcin Będzieszak.

Indywidualny wskaźnik zadłużenia ma wejść w życie od 2014 r.

Część ekspertów od finansów publicznych przyznaje jednak, że zobowiązania Polski wobec Komisji Europejskiej dotyczące deficytu nie powinny być głównym zmartwieniem ministra finansów. Większość krajów UE, w tym te ze strefy euro, od czasu kryzysu nie spełniają kryteriów z Maastricht. Mają nadmierne deficyty i zadłużenie, a mimo to Komisja nie nałożyła na nie żadnych kar finansowych. Gdyby więc Polska nie obniżyła deficytu tak szybko, jak planowała, to komisja również w naszym przypadku byłaby wyrozumiała. W tym kontekście dociskanie samorządów przez polski rząd jedynie w celu spełnienia kryterium deficytu sektora finansów publicznych (zgodnie z traktatem z Maastricht deficyt nie może przekroczyć 3 proc. PKB) jest niezrozumiałe – twierdzą eksperci.
Może się jednak okazać, że reguła w ogóle nie wejdzie w życie. Samorządy od początku uważały ją za zbędną, twierdząc, że nie mają problemu z nadmiernym deficytem. Reguła nie poprawi też ratingów jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.).



Bez wpływu na rating

Elżbieta Kamińska, dyrektor zespołu finansów publicznych FitchRatings, zwraca uwagę, że wprowadzenie reguły wydatkowej nie wpłynie na poprawę ratingów, o ile nie poprawi się zdolność kredytowa j.s.t., tzn. jeśli nie poprawią się wyniki jednostek na poziomie operacyjnym.
– Przez poprawę wyników operacyjnych Fitch rozumie wzrost nadwyżki operacyjnej do poziomu znacznie przewyższającego roczną obsługę długu – wyjaśnia nasza rozmówczyni.
Wygląda więc na to, że jedynym powodem wprowadzenia reguły wydatkowej jest chęć spełnienia przez rząd zobowiązań wobec Komisji Europejskiej.
Co więcej samorządowcy, eksperci oraz Fitch przyznają, że wystarczającym ograniczeniem długu i deficytu samorządów jest nowy, indywidualny wskaźnik zadłużenia, który ma wejść w życie od 2014 r. Samorządy obliczają go jednak już od dwóch lat. Na razie jest to jedynie informacja, ale już teraz wpływa ona na strategię finansową jednostek. Gminy, miasta i eksperci wskazują też na wady konstrukcyjne wskaźnika.

Błędna konstrukcja

Teresa Blacharska, skarbnik miasta Gdańska, wyjaśnia, że na podwyższenie poziomu wskaźnika największy wpływ ma nadwyżka operacyjna (powstaje ona, gdy dochody bieżące przewyższają wydatki bieżące – red.). Z kolei na obniżenie wskaźnika największy wpływ mają dochody ogółem.
Problem z nadwyżką polega na tym, że dochody bieżące wykazują tendencję malejącą, a wydatki bieżące sukcesywnie wzrastają. W efekcie nadwyżka jest mała i maleje poziom wskaźnika zadłużenia, przez co miasto może mieć problemy z zaciąganiem nowych długów.
Marzanna Poniatowicz, profesor Uniwersytetu w Białymstoku oraz kierownik Zakładu Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego na Wydziale Ekonomii i Zarządzania, zwraca uwagę na cztery błędy wskaźnika. Identyczne wyliczenie przedstawia dr Lesław Fijał, skarbnik Krakowa oraz FitchRatings.
– Nowy limit bazuje na danych historycznych, a tym samym zawiera szkodliwy mechanizm przenoszenia w przyszłość wyników z okresu spowolnienia gospodarczego – ocenia Marzanna Poniatowicz.
Wyjaśnijmy, że do wyliczenia wskaźnika brane są pod uwagę dane z trzech lat poprzednich. W przypadku budżetów uchwalanych na 2013 r. samorządy muszą więc uwzględnić dane finansowe za lata 2012, 2011 i 2010.
– Wskaźnik jest zbyt restrykcyjny i nadmiernie ogranicza zdolność kredytową miasta – mówi Lesław Fijał.
Tłumaczy, że uwzględnia on kwotę wydatków bieżących, w których ujęta jest niemała kwota obciążeń budżetu miasta na rzecz części wyrównawczej subwencji ogólnej (wpłata na janosikowe). Marzanna Poniatowicz wskazuje, że we wskaźniku trzeba ująć kwotę obsługi zadłużenia podwójnie: zarówno po lewej stronie wzoru (został określony w ustawie o finansach publicznych), jak i po prawej – w wydatkach bieżących.
– Taka konstrukcja zniekształca i zmniejsza zdolność kredytową jednostek – wyjaśnia nasza rozmówczyni.
Po trzecie – wylicza – wskaźnik poprzez swoją specyficzną konstrukcję wywiera presję na jednostkach, aby sprzedawać majątek samorządowy w celu poprawy zdolności do obsługi długu. W dłuższej perspektywie może to być trend szkodliwy, a nawet niebezpieczny z punktu widzenia stabilności lokalnych systemów finansowych.
– Zaproponowana konstrukcja wskaźnika zachęca też samorządy do dokonywania swoistych manipulacji planistycznych w wieloletnich prognozach finansowych. Jednostki samorządu terytorialnego w celu zwiększenia lub uzyskania nadwyżki operacyjnej albo zawyżają prognozowane dochody, albo zaniżają prognozowane wydatki – stwierdza profesor Poniatowicz.
Lesław Fijał dodaje, że wskaźnik zakłóca więc planowanie wieloletnie.
Problem polega na tym, że jeśli jednostka nie zmanipuluje swoich planów, a jej dług przekroczy wskaźnik zadłużenia, to nie będzie mogła uchwalić budżetu na kolejny rok.
Eksperci i skarbnicy przyznają więc, że wskaźnik wymaga zmian. Marcin Będzieszak zwraca jednak uwagę, że Ministerstwo Finansów nie podjęło dotychczas żadnych kroków, by zmienić wskaźnik, stąd trudno tego oczekiwać w ostatniej chwili.