Administracja skarbowa powinna być objęta społecznym nadzorem Krajowej Rady Podatkowej oraz rzecznika praw podatnika - mówi prof. Bogumił Brzeziński, kierownik Katedry Prawa Finansów Publicznych UMK w Toruniu oraz Zakładu Prawa Finansowego.

Panie Profesorze, jak ocenia Pan obecne prawo podatkowe. Czy jest lepsze niż przed kilkoma latami?

Kryteriów oceny prawa podatkowego jest wiele, a w związku z tym trudno o syntetyczną ocenę. Jeżeli patrzeć na prawo podatkowe z punktu widzenia podstawowych, społecznych standardów oceny, takich jak jednoznaczność, spójność wewnętrzna czy ochrona praw jednostki, to trudno byłoby mówić o poprawie stanu prawa podatkowego. Polska nie jest zresztą pod tym względem wyjątkowa.

Czy dużo jest w nim tzw. bubli prawnych?

To określenie nie jest zbyt fortunne, bo zawiera sugestię, że wadliwe przepisy są efektem niestarannej, nonszalanckiej legislacji. Tymczasem przyczyn wadliwości przepisów jest wiele: niekiedy przepis dobrze funkcjonujący, na skutek zmiany sytuacji, w której ma znaleźć zastosowanie, zaczyna wywoływać niepożądane skutki. Poza tym rzecz nie tylko w treści przepisów, ale także w sposobie ich stosowania. Jeżeli dobrze napisany przepis zaczyna być stosowany przez administrację podatkową w sposób wrogi wobec podatnika, a takie postępowanie zaaprobują sądy administracyjne, to czy można mieć w takiej sytuacji pretensje do przepisu? Tym niemniej można jednoznacznie stwierdzić, że liczba przepisów wadliwych bądź wadliwie stosowanych jest nadmierna i z pewnością nie maleje wraz z upływem lat.

Patrząc z perspektywy lat i doświadczenia, jakie zdobyliśmy przy konstruowaniu przepisów, powinno być lepiej? Dlaczego w takim razie nie jest?

Prawo podatkowe nie jest wdzięcznym polem dla działalności legislacyjnej. Decyduje o tym, po pierwsze, złożoność regulowanej materii, po drugie – nieunikniona rozbieżność interesów podatnika i administracji podatkowej, a po trzecie – konieczność zapobiegania zjawisku unikania opodatkowania. Doświadczenie rzeczywiście jest, ale nie ma warunków do jego wykorzystania ze względu na fatalnie zorganizowany proces legislacyjny oraz brak kompleksowego monitoringu działania prawa podatkowego. Zmiana tego stanu rzeczy wymaga decyzji politycznych – administracja podatkowa, w polskich warunkach, nie jest w stanie samodzielnie wykonać czynności naprawczych.

Ministerstwo Finansów dużo za to mówi o przyjazności administracji podatkowej…

W ostatnich latach z pewnością poprawił się w sposób znaczący standard obsługi „okienkowej” podatnika, ale czy administracja podatkowa wykazuje np. większą tolerancję wobec niezawinionych błędów podatnika? Czy stwierdzenie takich błędów, czy niedociągnięć, prowadzi do pouczenia podatnika o właściwym sposobie postępowania albo np. do upomnienia podatnika, czy też raczej ścieżka biegnie rutynowo w kierunku zastosowania wobec niego przepisów kodeksu karnego skarbowego?

Nie wydaje się też, aby Ministerstwu Finansów jakoś szczególnie zależało na kształtowaniu wizerunku administracji podatkowej jako przyjaznej podatnikom. Wymownym dowodem na to jest fakt, że – w przeciwieństwie do wielu innych krajów na świecie - w Polsce administracja podatkowa nie była jak dotąd w stanie sformułować nawet tak deklaratywnego dokumentu, jak karta praw podatnika. Natomiast znawcy praktyki podatkowej twierdzą, że w ostatnich latach wzrosła „agresywność” kontroli podatkowych…



Komu służą buble prawne?

Nie służą nikomu, a szkodzą prawie wszystkim. Często wprowadzają stan niepewności i do ryzyka gospodarczego, jakie z natury rzeczy ponoszą przedsiębiorcy, dodają porcję dodatkowego i zupełnie zbędnego ryzyka podatkowego. Racjonalnie działający przedsiębiorca musi na to reagować podwyższeniem stopnia płynności kapitału, co prowadzi do ograniczenia możliwości rozwojowych. Takie są m. in. skutki wadliwości przepisów prawa podatkowego.

Trzeba przy tym podkreślić, że pogląd, zgodnie którym ktoś te wadliwe rozwiązania tworzy po to, aby administracja podatkowa mogła zastawiać na podatników pułapki, a doradcy podatkowi mogli zarabiać na wydobywaniu podatników z opresji tym spowodowanych, jest z gruntu nieprawdziwy. Proszę postawić siebie na miejscu doradcy podatkowego pytanego przez klienta o zasady opodatkowania wspólnika spółki komandytowo-akcyjnej w sytuacji, gdy nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się cztery poglądy na właściwe odczytanie stosownych przepisów…

Czy minister finansów i podległa mu administracja podatkowa w ogóle przejmuje się złym prawem?

Jeżeli nawet przejmuje się, to nie daje tego po sobie poznać… Jeżeli coś rzeczywiście w tym zakresie się robi, to w najgłębszej konspiracji. Gdyby było inaczej, to już dawno mielibyśmy nową ordynację podatkową.

Kto dzisiaj bardziej „obchodzi” prawo: podatnicy czy urzędnicy?

Prawa podatkowego nie można „obejść”, gdyż nie zawiera ono bezpośrednio formułowanych zakazów ani też nakazów. Potwierdził to zarówno NSA w jednej ze swoich uchwał, jak i Trybunał Konstytucyjny. To, co popularnie, choć nieprecyzyjnie, nazywa się obchodzeniem prawa, to w istocie unikanie opodatkowania. Jest ono często dokonywane w drodze czynności cywilnoprawnych – nietypowych, a niekiedy tworzących całkowicie sztuczne, oderwane od realiów gospodarczych sytuacje, powodujące, że zdarzenie gospodarcze w normalnej sytuacji opodatkowane - opodatkowane być przestaje. Kwestia sposobu reagowania na takie - całkowicie skądinąd legalne - działania podatnika to dylemat, przed jakim stoją systemy podatkowe na całym świecie…

Nie odpowiadając na pytanie, kto bardziej „obchodzi” prawo podatkowe, można zauważyć, że coraz częstsze są przypadki, że administracja podatkowa nadużywa swoich uprawnień. Najbardziej typowe, a zarazem naganne przypadki takiego postępowania, to zastępowanie w trakcie postępowania podatkowego zeznań podatnika jego wyjaśnieniami oraz bezzasadne wszczynanie postępowań w sprawach karnych skarbowych - po to tylko, aby przerwać bieg przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Patrząc na nasz system podatkowy można odnieść wrażenie, że jesteśmy w zaklętym kręgu. Od lat mówi się o reformie podatków i na mówieniu się kończy. Dziś nikt nad tym już nie panuje, a przepisy są zmieniane pod dyktando przedsiębiorców. W efekcie, zamiast deklarowanego uproszczenia, mamy psucie prawa, bo zmiany tylko z pozoru są ułatwieniem. Urzędnicy dbają o to, żeby podatnicy nie odnieśli z nich za wiele korzyści.

Jeżeli przepisy zmieniane są „pod dyktando” przedsiębiorców, to nie jest to moim zdaniem jakieś wielkie zło. Adam Smith sformułował zasadę dogodności podatków – postulat, aby sam proces płacenia podatków był jak najmniej uciążliwy dla podatników. Można zakładać, że zmiany czynione pod dyktando przedsiębiorców w tym kierunku zmierzają i jeśli nie powodują istotnych dysfunkcji w monitorowaniu przez administrację podatkową zobowiązań podatkowych i egzekwowaniu należności podatkowych, to nie powinny być oceniane negatywnie.

Całkowicie trafne jest natomiast Pani spostrzeżenie, że proces tworzenia prawa, a po części też - jego funkcjonowania - stał się w zasadzie niesterowalny. I na dobrą sprawę nie wiadomo, kto za obecny stan prawa podatkowego odpowiada. W każdym razie nikt się z taką deklaracją nie zgłasza. Zmiany w systemie prawa podatkowego zaczynają przypominać w coraz większym stopniu znane z lekcji fizyki tzw. „ruchy Browna” – nieskoordynowane, niedające się przewidzieć co do kierunku ruchy cząsteczek zawiesiny w płynie… A co do urzędników, to zanim zaczniemy ich krytykować, przypatrzmy się, jakie zadania im się stawia i jak są instruowani przez swoich zwierzchników z centrali… A są przecież tylko urzędnikami, wykonawcami poleceń.

Jak temu zaradzić?

To pytanie może być wstępem do innego wywiadu… Najkrócej rzecz ujmując, należałoby, moim zdaniem, zreformować i wyodrębnić administrację podatkową, stawiając na jej czele Generalnego Inspektora Podatkowego. Chodzi o to, aby oddzielić te struktury, które odpowiadają za administrowanie podatkami, od tych struktur administracyjnych, które odpowiadają za planowanie budżetowe i realizację wydatków budżetowych. Inaczej podatnicy nigdy nie zaznają spokoju… Jednocześnie należałoby poddać administrację podatkową społecznemu nadzorowi, powołując przykładowo, wzorem niektórych państw, Krajową Radę Podatkową oraz ustanawiając urząd Rzecznika Praw Podatnika. Ponadto należałoby podjąć zadanie powszechnej reformy podatków i prawa podatkowego. To jest zadanie - jeśli potraktować je serio - na dziesięciolecie. Należałoby je powierzyć Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Podatkowego.