Skarga kasacyjna złożona przez podatnika może nie trafić do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zostanie zatrzymana w niższej instancji.
Duża liczba skarg kasacyjnych podatników na wyroki sądów I instancji może zostać wkrótce ograniczona. Wojewódzki sąd administracyjny (WSA) będzie filtrować pisma podatników. To znaczy, że będzie sam oceniać, czy skarga kasacyjna złożona od jego własnego wyroku jest słuszna, a w szczególności czy wniesione odwołanie do NSA ma jakiekolwiek podstawy. Takie zmiany proponuje Naczelny Sąd Administracyjny. Celem jest przyspieszenie postępowania sądowego oraz ograniczenie liczby skarg składanych przez firmy i obywateli w sprawach dotyczących aktów i czynności, dokonywanych przez organy administracji.
W ostatnim czasie NSA został niemal zalany kasacjami od wyroków sądów wojewódzkich. W 2011 r. liczba nowych skarg wzrosła o więcej niż 20 proc. – z ponad 11,5 tys. do 14,5 tys. skarg. Biorąc pod uwagę sprawy pozostałe do rozpoznania z poprzednich okresów, NSA miał w zeszłym roku do załatwienia ponad 24,5 tys. spraw. W porównaniu z latami 2009 i 2010 oznacza to odpowiednio: 5410 (22 proc.) oraz 3747 (15,2 proc.) skarg więcej. Stale zwiększająca się liczba postępowań powoduje, że na wyrok NSA czeka się już blisko dwa lata, najdłużej – w izbie finansowej rozstrzygającej o podatkach. Projektowane zmiany najbardziej dotkną firmy i obywateli pozostających w sporze z fiskusem, ponieważ właśnie spraw podatkowych na wokandzie sądu jest najwięcej (w NSA 40 proc. spraw dotyczy podatków i ich egzekucji).
Tryb weryfikacji
Z propozycji nowelizacji ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. nr 270) wynika, że kontrola merytoryczna orzeczenia sądu wojewódzkiego może zostać zablokowana przez ten sąd poprzez ocenę wniesionej skargi jako niezasadnej. Celem wprowadzenia swoistej filtracji skarg składanych przez podatników, już na etapie WSA, jest odmowa rozpoznania skarg tzw. pieniaczych, bezzasadnych, wnoszonych w złej wierze.
– Intencje NSA, choć są zrozumiałe, to jednak rodzą wątpliwości, czy nie spowodują więcej szkody niż pożytku – ocenia Wojciech Serafiński, doradca podatkowy.
W jego opinii po reformie sądownictwa administracyjnego, zwłaszcza w ostatnich latach, daje się zauważyć dość poważny spadek jakości oraz pogłębiającej się rozbieżności orzecznictwa. Sądy coraz częściej dowolnie interpretują te same przepisy, coraz częściej też uzasadnienia wyroków nie przekonują do wydanych rozstrzygnięć. Proponowane zmiany nadają uprawnienia do odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy w ocenie WSA będzie „brak usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia” lub gdy sąd ten stwierdzi „nadużycie prawa do skargi”.
Wskazane przyczyny odmowy przyjęcia skargi do rozpoznania są pojęciami nieostrymi.
Wojciech Serafiński dodaje, że w prawie podatkowym i procesowym takich pojęć jest zbyt wiele i co gorsze, zbyt często prowadzą do odmiennych wykładni. Skoro sądy administracyjne już dawno straciły kontrolę nad jednolitością wydawanych orzeczeń, której wymaga Konstytucja RP, to trudno zaakceptować propozycję, która może prowadzić do jeszcze większej dowolności.
Zamrożenie orzecznictwa
Projekt nowelizacji nawet ogólnie nie przybliża, jakie kryteria powinny być brane pod uwagę przy wstępnej analizie przyjęcia skargi do rozpoznania.
Zdaniem Sławomira Czyża, doradcy podatkowego, zostaną one wypracowane dopiero w praktyce orzeczniczej sądów. Przy stosowaniu nowych przepisów sądy będą musiały zmierzyć się np. z problemem, czy skarga kasacyjna zawiera w ramach podstaw kasacyjnych zarzuty i uzasadnienie, które są sprzeczne z poglądem zawartym w uchwale NSA albo utrwalonym orzecznictwem NSA. Tylko z tej przyczyny skarga może być odrzucona w trybie filtrowania.
– Jeżeli tak będzie, nastąpiłoby swoiste zamrożenie dotychczasowej linii orzeczniczej – dodaje Sławomir Czyż.
Według Zbigniewa Błaszczyka, doradcy podatkowego z kancelarii TAX-US Podatki, przyznanie sądom uznaniowości w tym zakresie będzie bardzo niekorzystne dla obywateli i firm. Jego zdaniem, choć NSA wskazuje na to, że w porównaniu z innymi państwami europejskimi w Polsce stosowanie kasacji jest znacznie bardziej rozpowszechnione, to trudno jednoznacznie stwierdzić, że nasi podatnicy nadużywają prawa do takiej skargi. Systemy prawne rożnych państw UE nie są bowiem tożsame.
Zmiany niekonstytucyjne
Zgodnie z art. 176 Konstytucji RP postępowanie sądowe jest dwuinstancyjne. Natomiast preambuła do ustawy zasadniczej stanowi, że instytucje publiczne powinny działać rzetelnie i sprawnie.
W ocenie dr. Ryszarda Piotrowskiego zajmującego się prawem konstytucyjnym, propozycja NSA stwarza ryzyko pozbawienia uprawnienia do skargi kasacyjnej, tym samym prowadząc do zawężenia działania zasady sprawiedliwości proceduralnej. Przyjęty kierunek zmian odrywa nas od klasycznej reguły, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny przyjął pogląd, że nie można ujmować kasacji w sposób, który jej rozpoznawanie pozostawiałby arbitralnemu uznaniu sądów, czy też w sposób, który naruszałby konstytucyjną zasadę równości (postanowienie z 10 sierpnia 2001 r.; sygn. akt Ts 58/01).
– Ponieważ różne sądy mogą odmiennie filtrować te skargi, powstaje ryzyko naruszenia zasady równości. Zapewne ukształtuje się jakieś orzecznictwo w tym zakresie, ale ten arbitralizm budzi zaniepokojenie – stwierdza dr Ryszard Piotrowski.
NSA proponuje, żeby na postanowienie WSA o odmowie przyjęcia skargi podatnik mógł składać zażalenie, jednak nie do końca gwarantuje to zachowanie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania.
– W moim przekonaniu dwuinstancyjność powinna odnosić się do samej sprawy, a nie tylko do trybu filtrowania kasacji – mówi dr Ryszard Piotrowski.
Skutki zmian
O ile są ważne powody przemawiające za zmianami, od pewnego czasu wydłużają się postępowania i sądy pod naciskiem społecznym władzy wykonawczej dążą do tego, żeby postępowania usprawniać, o tyle proponowane zmiany naruszają konstytucyjną równowagę rzetelności i sprawności działania. W proponowanej nowelizacji sprawność sądu ma zostać uzyskana kosztem zagrożenia rzetelności.
W ocenie dr. Ryszarda Piotrowskiego zamiast takiej pasywnej metody usprawnienia sądownictwa przez wprowadzenie oceny kasacji powinno wprowadzać się metody aktywne. Polegają one na zwiększeniu możliwości rozpoznawania spraw przez poprawienie technicznych warunków funkcjonowania sądów, zwiększenie liczby sędziów, liczby asystentów, ale co najważniejsze – ucywilizowanie prawa.
– Głównym problemem jest jakość pracy ustawodawcy, który czego się dotknie, to psuje, zwłaszcza w tych dziedzinach, które są przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – zauważa dr Ryszard Piotrowski.
Jak dodaje, jeżeli ludzie będą mieli filtrowane sprawy, to stracą i tak niewielkie zaufanie do instytucji, które stworzyli i które utrzymują z własnych podatków. Prawo stanie się dla nich niedostępne, a to jest niekorzystne społecznie.
Wydaje się, że oprócz ryzyka rozbieżności orzecznictwa w zakresie przyjęcia, odmowy rozpoznania skargi, proponowane zmiany w procedurze sądowej nie wpłyną również na poprawę szybkości postępowania, a wręcz przeciwnie.
Zdaniem Wojciecha Serafińskiego, o ile podatnik będzie miał prawo do złożenia zażalenia na odrzucenie skargi, to w praktyce zamiast jednego postępowania po wniesieniu skargi kasacyjnej będą dwa. Po przyjęciu takich zmian może być tak, że od chwili otrzymania skargi kasacyjnej sprawa może zakończyć się nie jak obecnie po niecałych 2 latach, a nawet po 3 latach, bo rozpatrzenie zażalenia trwa kilka miesięcy.
Etap legislacyjny Projekt zmian przygotowany przez NSA został skierowany do prezydenta RP