- W Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju pracuje zespół doradczy, który ma przygotować wytyczne reformy prawa budowlanego. Przy tej okazji należałoby przeprowadzić zmiany w opodatkowaniu budowli. W przeciwnym razie wrócą wszystkie dotychczasowe problemy rozstrzygnięte przez sądy, a dodatkowo pojawią się nowe - mówi Jan Rudowski w rozmowie z DGP.
W połowie października Izba Finansowa NSA, której jest pan prezesem, zorganizowała konferencję, w której jednym z kluczowych zagadnień były te związane z podatkiem od nieruchomości. Jaki to procent spraw podatkowych, które rozpatruje NSA?
W 2017 r. NSA zarejestrował 749 spraw z zakresu podatku od nieruchomości, a więc 11 proc. wszystkich, które do nas wpłynęły. Do końca września bieżącego roku było ich jeszcze więcej – 717, czyli 12 proc. ogółu. W sumie na rozpoznanie czeka obecnie 1185 spraw dotyczących podatku od nieruchomości, trudnych do rozstrzygania.
Czego one dotyczą?
Reklama
Głównie decyzji wymiarowych wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Wyjątkiem są elektrownie wiatrowe, bo w tym przypadku chodzi wyłącznie o interpretacje indywidualne (150 skarg). Od 2004 r. do 2016 r. jedna trzecia z 4800 wyroków w sprawach podatku od nieruchomości dotyczyła dwóch problemów: opodatkowania telekomunikacyjnych linii kablowych oraz instalacji gazowych (przesyłowych). W ostatnim czasie doszły kwestie związane z opodatkowaniem budowli sieciowych.
Czyżby wrócił problem z opodatkowaniem kabli w kanalizacji?

Reklama
Nie, ale wciąż rozstrzygamy kwestie pochodne. Przykładem jest optymalizacja, która polegała na zmianie właściciela korytek betonowych, w których ułożone są linie kablowe. Spółka X wnosiła korytka do spółki Y i twierdziła, że skoro kto inny jest właścicielem kabli, a kto inny korytek, to nie ma podatku od nieruchomości. NSA stanął jednak na stanowisku, że w sytuacji gdy po wydzieleniu kabli do innej spółki nadal korzysta z nich podmiot, który był ich właścicielem przed wydzieleniem (na zasadzie leasingu zwrotnego), to nie można mówić o rozerwaniu związku funkcjonalnego. Podatek obejmuje więc także korytka.
Ciągle jest problem z opodatkowaniem gazowych urządzeń kontrolno-pomiarowych, które są zlokalizowane w kontenerach. Kiedy nastąpi finał?
Sprawy o ich opodatkowanie – jako budynków lub budowli – wrócą zapewne do NSA z uwagi na wyrok TK z 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt SK 48/15). Wcześniej jednak stanowisko zajmą gminy, które muszą przeprowadzić ponownie postępowania.
Eksperci podatkowi twierdzą, że wyrok TK już „się nie przyjął” w NSA. Przykładowo, w sprawie opodatkowania silosów na cukier sąd kasacyjny wraca do koncepcji, zgodnie z którą przeznaczenie bądź funkcja decydują o tym, czy obiekt jest budynkiem czy budowlą (wyrok z 8 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 1281/16). TK uznał natomiast, że jeśli obiekt spełnia cechy budynku, to nie może być budowlą. Skąd ta różnica?
Uważamy, że wyrok trybunału trzeba odnosić do indywidualnych spraw. Zresztą wskazał to także sam TK. Zdarzają się bowiem sytuacje, których trybunał nie przewidział, na przykład gdy podatnik domaga się opodatkowania obiektu wypełnionego urządzeniami technicznymi jako budowli, a nie budynku. Przykładem takiej sprawy jest ostatnio rozstrzygnięty przez NSA spór o opodatkowanie elewatorów zbożowych w porcie. Spełniają one cechy budynku, ale w środku znajduje się wiele silosów powiązanych technologicznie ze sobą. Budynek jest niezbędny, żeby osłonić silosy. Podatnik domagał się uznania elewatorów za budowlę, a organ za budynek. Aktualnie sprawy te są na etapie postępowania przed organami podatkowymi, które muszą zbadać, czy sporne obiekty stanowią budynki magazynowe czy budowle. Natomiast sprawy gazowych urządzeń pomiarowych zlokalizowanych w kontenerach, które były kanwą wyroku TK, wrócą teraz do organów, a niewykluczone, że po pewnym czasie znów na wokandę NSA.
Mam wrażenie, że NSA patrzy na sieć gazową szeroko, jako całość techniczno-użytkową, a doradcy podatkowi wąsko, na jej poszczególne elementy.
Zanim zapadł wyrok TK, dominował pogląd, że sieć gazowa czy energetyczna jest całością techniczno-użytkową. Trudno bowiem wyobrazić sobie funkcjonowanie sieci bez takich elementów jak stacje i urządzenia pomiarowe, które są ze sobą powiązane. To całościowe podejście prowadziło do wniosku, że kontenery są budowlami.
Teraz, po wyroku TK, sądy będą musiały na nowo zmierzyć się z pytaniem, czy tę dotychczasową linię orzeczniczą NSA kontynuować, czy konieczna jest zmiana. Nie ma tu jednej, prostej odpowiedzi. Ostateczne rozstrzygnięcie jest jeszcze przed nami.
Gdzie, pana zdaniem, leży przyczyna problemów z opodatkowaniem budowli?
Jedną z przyczyn są odesłania z ustawy podatkowej do prawa budowlanego. Ponadto, przy projektowaniu podatku od nieruchomości nikt nie zastanawiał się nad tym, jaki potencjalnie będzie to miało wpływ na dochody gmin. Kiedyś gminy nie skupiały uwagi na wpływach z tego podatku, ale na przestrzeni kilkunastu lat można zaobserwować zmianę podejścia. Bardzo efektywnym źródłem dochodu gminy jest np. opodatkowanie budowli należących do przedsiębiorców.
Jednym z najpoważniejszych sporów w minionym roku była kwestia opodatkowania wiatraków w 2017 r. Ostatecznie w wyroku 7 sędziów NSA uznał, że opodatkowane były całe wiatraki. Zapadł on na kanwie interpretacji indywidualnej. Czy należy uznać, że spór jest już zakończony, czy przy rozpatrywaniu spraw wymiarowych za 2017 r. można spodziewać się otwarcia go na nowo?
W sprawach interpretacyjnych mogliśmy jedynie powiedzieć, że w 2017 r. nastąpiła zmiana definicji wiatraka i opodatkowany był on w całości. Podatnicy nie są jednak związani interpretacjami organu podatkowego. Firmy będące właścicielami nieruchomości muszą same zadeklarować podatek. Spodziewam się, że część z nich nadal będzie stała na stanowisku, że opodatkowane były jedynie części budowlane. Trudne do zaakceptowania jest bowiem to, że do końca 2016 r. i od 2018 r. opodatkowane były i są tylko części budowlane, a w 2017 r. było inaczej. W dalszym ciągu będzie więc toczył się spór o nowelizację obowiązującą w 2017 r. i czy były to przepisy techniczne wymagające notyfikowania Komisji Europejskiej. Nie mam wątpliwości, że tzw. ustawa wiatrakowa przewidywała regulacje techniczne. Jest więc pytanie, czy można je było wprowadzić bez notyfikacji.
Co musiałoby się stać, żeby było mniej problemów z podatkiem od nieruchomości?
Przede wszystkim trzeba przebudować system opodatkowania budowli. Konstrukcja, która zawiera szczątkowe definicje w ustawie podatkowej, a następnie odsyła do przepisów prawa budowlanego i kaskadowo do kolejnych regulacji (np. prawa energetycznego, telekomunikacyjnego), nie sprawdziła się.
Przykładowo, w orzecznictwie są spory o zwolnienie budynków i budowli lotnisk oraz zajętych pod nie gruntów. Inaczej rozumieją to organy podatkowe, inaczej właściciele lotnisk. Dodatkowy problem polega na tym, że w prawie budowlanym lotnisko jest zdefiniowane jako budowla. W przepisach podatkowych z kolei wskazuje się na znajdujące się w tej budowli inne budowle, budynki i zajęte pod nie grunty. Regulacje te nie są więc ze sobą skorelowane, choć powinny.
Bardziej precyzyjne powinny być również zasady zwolnienia dla kolejowej. Chodzi o świeży problem opodatkowania gruntów, na których znajdują się bocznice kolejowe. Zapewne w niedługim czasie trafi on na wokandę NSA.
Od czego więc należałoby zacząć?
Myślę, że dobrą okazją są prace nad projektem kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Zmienia on definicję budowli na potrzeby prawa budowlanego. Konieczne jest więc przy tej okazji dostosowanie definicji na potrzeby podatkowe. Jeśli tego nie zrobimy, to wrócą wszystkie dotychczasowe problemy, rozstrzygane lepiej lub gorzej, a dodatkowo pojawią się nowe. Taki będzie skutek pozostawienia w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych odesłań do prawa budowlanego. Przy okazji wyroku 7 sędziów NSA dotyczącego wiatraków powiększony skład sędziów zdecydował się zasygnalizować premierowi problemy związane z uchwalaniem niepodatkowych przepisów, które mają podatkowe skutki. Zwracamy też uwagę na potrzebę staranności przy konstruowaniu nowego kodeksu urbanistyczno-budowlanego, tak aby nie zakłócić systemu poboru podatku od nieruchomości.
Jaką rolę może w tym procesie odegrać Ministerstwo Finansów?
Myślę, że ministerstwo powinno być bardziej aktywne zarówno na etapie prac legislacyjnych, jak i w wydawaniu interpretacji ogólnych lub objaśnień podatkowych. Przykładowo, po wejściu w życie przepisów skutkujących zmianą w opodatkowaniu wiatraków resort mógł wyjaśnić, jakie będą ich skutki. W wielu przypadkach takie wskazówki powinno dawać uzasadnienie projektu, ale nierzadko tego brakuje. Ministerstwo mogłoby również wesprzeć gminy w interpretowaniu przepisów z zakresu podatków lokalnych. Gminy mają z tym problem.
W związku z nową ordynacją planowane jest utworzenie centrum kompetencyjnego podatków lokalnych. Miałoby ono dawać gminom informacje o zmianach w podatkach, orzecznictwie i interpretacjach, pomagać w istotnych sporach, a nawet zastępować je w sądzie, o ile samorządy byłyby tym zainteresowane. Czy to będzie odpowiednie wsparcie?
Zapewnienie dostępu do informacji oraz wsparcie w sprawach indywidualnych wzmocni pozycję przede wszystkim mniejszych samorządowych organów podatkowych oraz ograniczy przypadki, w których np. w tożsamych lub podobnych sprawach wydane zostaną decyzje wzajemnie sprzeczne.