Oto inny przykład bałaganu: rząd zgłosił zmiany we wspólnym rozliczeniu małżonków. Obecny przepis (art. 6 ust. 10 ustawy PIT) wyklucza takie wspólne rozliczenie, gdy zeznanie zostanie złożone po 30 kwietnia.

W nowelizacji, którą Sejm już przyjął i która trafiła teraz do Senatu (druk sejmowy nr 2809), posłowie wprowadzili zmianę do tego przepisu.

W tym czasie posłowie pracowali już nad kolejnym, też rządowym projektem, który zakłada, że ten sam art. 6 ust. 10 ma być uchylony (druk sejmowy nr 2854, został skierowany do drugiego czytania).

Inny przykład? Jeden projekt (nr 2854) zakłada rezygnację z obowiązku składania oświadczeń przy wyborze ryczałtu ewidencjonowanego w przypadku najmu. Inny (druk nr 2862) go zachowuje.

– To patologia legislacyjna, której typowym następstwem są rozbieżności w prawie – uważa dr hab. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z UW. Jego zdaniem prowadzenie w Sejmie kilku odrębnych postępowań dotyczących zmiany tej samej ustawy oznacza wadliwe zaprojektowanie prac legislacyjnych. – Różne projekty dotyczące modyfikacji tej samej ustawy powinny być rozpoznawane łącznie, w jednym postępowaniu legislacyjnym – mówi.

Późniejsza uchyli wcześniejszą

Taka sytuacja niepokoi samych posłów. Dyskusja na ten temat rozpętała się podczas ostatniego posiedzenia Sejmu:

– Procedowanie nad trzema ustawami dotyczącymi podatku dochodowego w tym samym czasie to przejaw albo odwagi, albo głupoty – mówił Paweł Pudłowski (klub Nowoczesna). Przypomniał, że niedawno Sejm poprawiał już inną ustawę dotyczącą WOPR-u i GOPR-u, bo nie zdążyły się one przygotować się do zmian. – Obawiam się, że w chaosie wielu wątków, które państwo podejmujecie, w tym przypadku będzie podobnie – stwierdził.

Wiceminister finansów Filip Świtała zapewniał, że żadnego chaosu nie ma, a resort finansów ma pełną kontrolę nad tym, co się dzieje w zakresie legislacji. – Mamy kilka ustaw, ponieważ dotyczą one kilku zakresów tematycznych – tłumaczył.

Nie uspokoiło to jednak nastrojów, bo dyskusja na ten temat wróciła na posiedzeniu sejmowej komisji finansów publicznych. W jego trakcie przedstawiciel biura legislacyjnego zwrócił uwagę na to, że w czterech projektach (zawartych w drukach 20809, 2854, 2860 i 2862) wiele przepisów wzajemnie się wyklucza. A wszystkie zmiany mają wejść w życie 1 stycznia 2019 r.

Co w takiej sytuacji? Przedstawiciel biura legislacyjnego wyjaśnił, że w takim przypadku będzie można zastosować zasadę: ustawa późniejsza uchyla ustawę wcześniejszą (z łac. lex posterior derogat legi priori).

Poseł Janusz Cichoń (PO) zaproponował, żeby wybrać prostsze rozwiązanie i do trzech projektów zawierających przepisy o podatku dochodowym sporządzić jedno sprawozdanie komisji.

– Propozycja byłaby ze wszech miar zasadna, ale od strony proceduralnej jest to raczej niemożliwe – stwierdził przedstawiciel biura legislacyjnego. Wyjaśnił, że zmiany są rozpatrywane w różnych trybach: jeden projekt jako wdrażający unijną dyrektywę, drugi jako zwykły, a trzeci został skierowany do komisji nadzwyczajnej ds. deregulacji.

W tej sytuacji prof. Włodzimierz Nykiel (PO) zaproponował, żeby dla potrzeb sejmowej komisji Ministerstwo Finansów przygotowało jeden zbiorczy dokument, w którym pokaże wszystkie docelowe zmiany.

Ostatecznie stanęło na tym, że resort na kolejne posiedzenie komisji (które odbędzie się w najbliższą środę) przygotuje opis docelowych zmian. – Nie ma jednak czasu na tworzenie jednego projektu – stwierdził wiceminister Świtała. Zapewnił, że w razie potrzeby resort wyjaśni wszystkie wątpliwości.

Ryzyko kolizji

Dr hab. Jacek Zaleśny mówi wprost – to bałagan. Wyjaśnia, że zgodnie z techniką legislacyjną wszelkie zmiany dotyczące konkretnego aktu normatywnego powinny być przeprowadzane łącznie, w jednym postępowaniu legislacyjnym. – Nie ma znaczenia, jakie są motywy danego procesu – twierdzi ekspert. Wyjaśnia, że w tym samym postępowaniu można procedować zarówno zmiany wynikające z unijnej dyrektywy, jak i z potrzeb wewnątrzkrajowych.

Zgadza się natomiast z tym, że jeśli Sejm pozostanie przy procedowaniu kilku projektów w odrębnych postępowaniach legislacyjnych i nie zdoła ustalić wszystkich kolizji, to zadziała zasada, że ustawa późniejsza uchyla wcześniejszą. Przy czym – jak tłumaczy – datą ustawy jest data uchwalenia przez Sejm.

Problem może powstać w sytuacji, gdy do którejś z uchwalonych przez Sejm ustawy Senat zaproponuje poprawki. – Wówczas decyduje data przyjęcia tych poprawek przez Sejm – wyjaśnia Jacek Zaleśny. Nie ukrywa, że rodzi to ryzyko, iż ostatecznie ustawy mogą zostać uchwalone w innej kolejności, niż zakładała Rada Ministrów.

Pułapka na podatnika

Ekspert zwraca też uwagę na ryzyka związane z taką praktyką. – Pracując w tym samym czasie nad różnymi zmianami dotyczącymi tej samej materii, ustawodawca zastawia pułapkę prawną na podatnika. Bo podatnik nie musi się orientować, co i w jakiej kolejności Sejm uchwalał. Prawo powinno być tworzone w taki sposób, aby podatnik nie musiał ustalać, która ze zmian obowiązuje, a zatem musi być przez niego stosowana, a która nie i dlaczego. Wystarczy, żeby wiedział, jakie prawo zostało uchwalone – podkreśla Jacek Zaleśny.

Jego zdaniem takie działania, z jakimi mamy teraz do czynienia w Sejmie, naruszają zasadę zaufania do państwa. – Ustawodawca powinien pamiętać, że tworzy prawo przede wszystkim dla adresata – podkreśla ekspert. Zwraca uwagę, że chodzi o zmiany w ustawie o PIT, która ma masowe i powszechne zastosowanie.

– Każdy podatnik, który jej podlega, np. stolarz, hydraulik czy inżynier, powinien móc ją samodzielnie i w bezpieczny sposób stosować, bez konieczności korzystania z pomocy prawnej – komentuje Jacek Zaleśny.

KOMENTARZ TYGODNIA

Spokojnie, minister panuje

Katarzyna Jędrzejewska kierownik działu podatki

Zakładam, że jak już przebrniemy przez sześć nowelizacji podatkowych (w kolejce czeka siódmy projekt), a następnie – w przyszłym roku – rząd i Sejm poprawią to, co teraz w pośpiechu zostanie zepsute, to przyjdzie czas na kolejne zmiany. Ile? Stawiałabym od razu na kilkanaście projektów. Bez obaw, ministerstwo znów zapanuje nad sytuacją.

Teraz też panuje – o czym zapewnił w Sejmie wiceminister finansów Filip Świtała.

Można by i od biedy przełknąć odrębnie Twój e-PIT, osobno sprzedaż żywności nieprzetworzonej, a w jeszcze innym akcie prawnym – rozwiązania dla firm inwestujących w najem nieruchomości. Ale ki diabeł podkusił Ministerstwo Finansów, żeby najważniejsze zmiany zapisać w dwóch kolejnych projektach? Podobno zamysł był taki, żeby jeden uszczelniał system, a drugi można było prezentować jako przejrzysty, prosty i przyjazny (3 razy P).

Czas więc na to, żeby ktoś z Ministerstwa Finansów wyszedł na sejmową mównicę i powiedział 26 milionom podatników, że najpóźniej za półtora miesiąca znajdą w Dzienniku Ustaw siedem różnych nowelizacji dwóch ustaw podatkowych: PIT i CIT. I że mają to sobie złożyć do kupy i za kolejny miesiąc zacząć stosować.

Przy okazji dobrze byłoby wytłumaczyć, na czym polega przejrzystość takiego modelu procedowania. Koniecznie trzeba też wyjaśnić, dlaczego wyższy podatek przy sprzedaży niezamortyzowanego samochodu osobowego będzie przyjazny dla przedsiębiorców (w końcu ma być w ustawie zakładającej 3P). A nowa ulga IP Box to ułatwienie czy uszczelnienie? Bo już się pogubiłam, czytając projekt zapobiegający optymalizacjom podatkowym.

Na faktyczne uproszczenie zanosiło się rok temu, gdy w Ministerstwie Finansów zapowiadano rozpoczęcie prac nad trzema nowymi ustawami. Jedna miała regulować PIT od zatrudnionych, inna opodatkowanie przedsiębiorców, a trzecia podatek od zysków kapitałowych. Założenia mieliśmy poznać w połowie 2018 r. Nic takiego oczywiście nie nastąpiło, bo najpierw cała ministerialna energia poszła w kolejne uszczelnienia PIT i CIT (ustawa z 27 października 2017 r.), a potem w przepchnięcie przez Sejm ustawy, która by tę październikową nowelizację naprawiła.

Gdy w końcu się to udało (a zajęło pół roku, skutkiem czego ostateczne brzmienie przepisów na 2018 r. poznaliśmy w czerwcu br.), przyszedł czas na kolejne nowelizacje. Już nie jedną czy dwie, tylko hurtem – siedem. A na pytanie, czy nie można byłoby tego połączyć w całość, wiceminister finansów odpowiada z rozbrajającą szczerością, że nie ma już czasu. 

opinia

Legislacyjny chaos

Marek Kwietko-Bębnowski doradca podatkowy

Procedowanie w Sejmie kilku projektów zmiany tej samej ustawy podatkowej o niekiedy sprzecznych ze sobą założeniach to przykład zapaści legislacyjnej, jaką obserwujemy coraz wyraźniej nie tylko w przepisach podatkowych. Tłumaczenie przedstawicieli Sejmu, że możemy przecież zastosować zasadę ustawa późniejsza uchyla wcześniejszą (z łac. lex posterior derogat legi priori) jest absolutnym nieporozumieniem. Reguły kolizyjne nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niedowładu organizacyjnego Rządowego Centrum Legislacji i Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu.

Jeśli jednym z założeń ustawodawcy ma być późniejsze stosowanie reguł kolizyjnych, to trzeba bić na alarm. Tym bardziej że dla każdego prawnika jest oczywiste, że nie zawsze dana reguła jest możliwa do zastosowania.

Legislacyjnych bubli pojawia się coraz więcej, pomimo wdrożenia potężnych narzędzi informatycznych w postaci uaktualnianych na bieżąco systemów informacji prawnej (pamiętam czasy, gdy zmiany przepisów wprowadzało się przez doklejanie fiszek na papierowych wydaniach dzienników promulgacyjnych). Odesłania do nieistniejących w przepisie regulacji (zob. par. 9 i 10 oraz par. 4 pkt 3 art. 46 kodeksu postępowania administracyjnego) czy brak przepisów niezbędnych dla spójności norm prawnych (zob. brak odesłania w art. 144b par. 1 do art. 144 par. 3 ordynacji podatkowej) tworzą legislacyjny chaos. Z trudem poruszają się w nim obywatele, prawnicy, a nawet sędziowie, zmuszeni do stosowania skomplikowanych narzędzi prawnych tam, gdzie problem wykreował wyłącznie niechlujny normodawca.

opinia

Czasem celowo nie łączy się projektów

Przemysław Antas radca prawny w kancelarii Antas Legal

Zdarza się czasem, że jednego dnia wchodzą w życie sprzeczne przepisy jednej ustawy. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy do danego aktu prawnego dodawane są nowe jednostki redakcyjne. Jest to oczywiście sytuacja niepożądana, sprzeczna z zasadami prawidłowej legislacji. Takie sytuacje rozwiązują przyjęte reguły kolizyjne – w tym przypadku za obowiązujący uznaje się przepis uchwalony później.

Decyzję o połączeniu projektów (i ich wspólnym rozpatrzeniu) w celu wyeliminowania sprzeczności podejmuje komisja procedująca dany projekt. Brak takiej decyzji może wynikać z niefrasobliwości czy przeoczenia, np. gdy projekty są zgłaszane na różnych posiedzeniach. Czasami jednak celowo nie łączy się projektów z uwagi na różnicę w trybach procedowania. Tak jest przy projektach ustaw dotyczących materii objętej prawem unijnym, gdzie jest trochę inna procedura. Jeżeli taki projekt trzeba notyfikować, wówczas cały proces ulega wydłużeniu. W takim przypadku celowo nie łączy się projektów, żeby wszystkiego nie wstrzymywać.