Przedawnienie podatkowe. Będą zmiany, skarbówka może zacierać ręce

Zmiany w przedawnieniu – dwa projekty

Są dwa projekty zmian w zakresie przedawnienia podatkowego. Jeden – przygotowany przez Ministerstwo Finansów, został opublikowany na stronie Rządowego Centrum Legislacji pod nr. UD196. Drugi jest projektem poselskim (druk nr 907).

Ministerialny nie został jeszcze przyjęty przez rząd ani nawet skierowany do Sejmu. Trwają natomiast prace nad projektem poselskim, jest gotowe sprawozdanie sejmowej komisji do Spraw Deregulacji (druk sejmowy nr 1227).

Oba zmierzają do zmiany przepisów o podatkowym przedawnieniu. Co do zasady – przypomnijmy – podatki przedawniają się po pięciu latach, ale w art. 70 ordynacji podatkowej wymienionych jest wiele sytuacji, w których termin przedawnienia ulega zawieszeniu (po „odwieszeniu” biegnie dalej) lub wręcz zostaje przerwany (przez co potem biegnie na nowo).

Najwięcej kontrowersji budzi od lat przesłanka wskazana w art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji. Zgodnie z tym przepisem bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym podatnik został zawiadomiony.

Od dawna padają postulaty, by uchylić tę regulację, aby nie była ona dłużej pokusą dla skarbówki do instrumentalnego wstrzymywania przedawnienia podatku.

Co w sprawie przedawnienia wynika z projektu MF

Początkowo Ministerstwo Finansów miało inny pomysł – zmianę tego przepisu. Ostatecznie jednak, według stanu na 24 października 2025 r., ministerialny projekt zakłada uchylenie art. 70 par. 6 pkt 1. Innymi słowy, podatkowego przedawnienia nie będą wstrzymywały postępowania karnoskarbowe. To – jak przyznaje sam resort – „rozwiąże problem instrumentalnego wszczynania postępowania karnego skarbowego przez organy podatkowe, celem przedłużania okresu przedawnienia”.

W zamian za uchylenie art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji ministerstwo chce jednak usunięcia innego przepisu – z kodeksu karnego skarbowego. Chodzi o art. 44 par. 2, z którego wynika, że dziś sąd (powszechny) nie może ukarać podatnika za przestępstwo skarbowe, jeżeli przedawniło się już samo zobowiązanie. Ministerialny projekt zmierza do tego, aby nawet jeżeli fiskus nie ściągnie już podatku ze względu na przedawnienie, sąd i tak mógł ukarać za przestępstwo skarbowe.

Co zaproponowali posłowie…

Posłowie zmierzają w swoim projekcie w całkiem innym kierunku. Początkowo chcieli, żeby przedawnienie w ogóle nie było zawieszane (żeby biegło dalej), jeżeli postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe zostanie wszczęte później niż rok przed upływem terminu przedawnienia. W praktyce więc organy miałyby tylko cztery lata na wszczęcie takiego postępowania, aby wstrzymać przedawnienie. W piątym, czyli ostatnim roku, byłoby już za późno.

…a co proponują teraz

W trakcie sejmowych prac projekt został jednak zmieniony. Sprawozdanie komisji do spraw deregulacji zakłada wprowadzenie nowej przesłanki „zawieszającej” – w miejsce dotychczasowej. Podatkowe przedawnienie ma ulegać zawieszeniu „z dniem doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania podatkowego w przypadku określonym w art. 201 par. 1c pkt 1 lit. c”. Tak będzie, gdy się okaże, że jest potrzebne zebranie dowodów w toku postępowania karnego lub karnego skarbowego i włączenie ich do akt postępowania podatkowego.

– Jeżeli więc organ podatkowy, który będzie prowadził postępowanie podatkowe, uzna, że dowody niezbędne do zakończenia postępowania powinny być zgromadzone przez organ prowadzący postępowanie karne lub karnoskarbowe, to będzie mógł zawiesić postępowanie i poczekać na zebranie dowodów przez inny organ – tłumaczy Alicja Sarna.

Fiskus może zacierać ręce. Będzie sam decydować

Eksperci nie mają wątpliwości – takie rozwiązanie tylko zaszkodzi podatnikom. W praktyce – jak mówi Alicja Sarna – nowy przepis może stać się pokusą dla organu podatkowego, aby przerzucić na organ karny ciężar zebrania dowodów. – Organ podatkowy będzie więc sam decydował, kiedy niezbędne jest zawieszenie postępowania podatkowego, a w konsekwencji również zawieszenie biegu terminu przedawnienia – wskazuje ekspertka.

Co więcej – dodaje – projekt nie zawiera żadnego „bezpiecznika”, nie przewiduje, jak długo może trwać to zawieszenie. – Organ podatkowy będzie więc decydował, zapewne w porozumieniu z organem postępowania karnego, czy gromadzenie materiałów w postępowaniu karnym lub karnoskarbowym zostało zakończone, czy jeszcze nie – mówi Alicja Sarna.

Zwraca przy tym uwagę na to, że materiał może być przekazywany częściowo, partiami. Co wtedy? – Obawiam się, że, jeśli przepisy zostaną uchwalone w tym kształcie, to nie poprawi to sytuacji podatników w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów. Może zatem warto skupić się na dopracowaniu propozycji rządowej, i przedyskutować kwestię przedawnienia w ramach prac w Sejmie? – stawia pytanie ekspertka. ©℗

Zmieni się wiele, aby nie zmieniło się nic

Nie powinno nikogo dziwić, że autorzy poselskiego projektu (druk nr 907) poszli w kierunku usunięcia z ordynacji podatkowej przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe jako tej, która powoduje zawieszenie biegu podatkowego przedawnienia. Należy to docenić.

Niestety, w mojej ocenie, nie wyeliminuje to całkowicie wydłużania terminu przedawnienia. Można nawet zaryzykować tezę, że zmieni się wiele, aby nie zmieniło się nic. Projektowana nowelizacja przynosi więcej pytań niż rozwiązań problemu. Obawiam się, że jeśliby uchwalono przepisy w tym kształcie, nie poprawi to sytuacji podatników w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów.

Przyjrzyjmy się bowiem, co proponują projektodawcy. W miejsce dotychczasowej przesłanki proponują nową – zawieszenie postępowania podatkowego. Miałoby do niego dochodzić wówczas, gdy wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy jest uzależnione od zebrania dowodów w toku postępowania karnego lub karnego skarbowego oraz ich włączenia do akt postępowania podatkowego.

Co to może oznaczać w praktyce? Jeżeli organ podatkowy, który będzie prowadził postępowanie podatkowe, uzna, że dowody niezbędne do zakończenia postępowania powinny być zgromadzone przez organ prowadzący postępowanie karne lub karnoskarbowe, to będzie mógł zawiesić postępowanie i „poczekać” na zebranie dowodów przez inny organ.

Należy zwrócić uwagę na istotną różnicę. Jeżeli dowody są zbierane lub przeprowadzane w ramach postępowania podatkowego (np. przesłuchania świadków), to strona takiego postępowania (podatnik) ma prawo uczestniczyć w tych czynnościach, zadawać pytania itp. Jeżeli natomiast przesłuchanie tej samej osoby ma miejsce w ramach postępowania karnego lub karnoskarbowego, to strona postępowania podatkowego (podatnik) nie tylko nie może w nim uczestniczyć, ale dowie się o jego przeprowadzeniu dopiero wtedy, gdy protokół przesłuchania zostanie włączony do akt sprawy podatkowej. Chcąc podważyć tezy wynikające z takiego dowodu, trzeba będzie wystąpić z wnioskiem o ponowne przesłuchanie, do czego organ podatkowy przychyli się lub nie.

Nie wpłynie to zatem na szybkość postępowania ani też w żaden sposób nie poprawi sytuacji procesowej podatnika. Wręcz przeciwnie – może stanowić pokusę dla organu podatkowego, aby przerzucić na organ karny ciężar zebrania dowodów, uniemożliwiając podatnikowi czynny udział w ich przeprowadzaniu. To organ podatkowy będzie decydował, kiedy takie zawieszenie postępowania (a w konsekwencji zawieszenie biegu terminu przedawnienia) jest niezbędne. Podatnikowi pozostanie wyłącznie kwestionowanie tej niezbędności i wchodzenie w niepotrzebny spór w tym zakresie.

Co więcej, proponowana nowelizacja nie zawiera żadnego „bezpiecznika” w postaci maksymalnego czasu zawieszenia postępowania. Organ podatkowy będzie więc decydował, zapewne w porozumieniu z organem postępowania karnego, czy gromadzenie materiałów w postępowaniu karnym lub karnoskarbowym zostało zakończone i czy postępowanie podatkowe może toczyć się dalej.

Dodatkowym czynnikiem, o którym warto pamiętać, jest to, że organ podatkowy i karny to może być de facto ten sam podmiot – bardzo często postępowania karnoskarbowe prowadzą bowiem odpowiednie komórki urzędów celno-skarbowych. Formalnie mamy więc dwa odrębne organy, w praktyce – komórki podległe temu samemu naczelnikowi.

Można też wyobrazić sobie sytuację, w której materiał będzie przekazywany częściowo. W projekcie zaproponowano natomiast, że termin przedawnienia zobowiązania podatkowego będzie biegł dalej po podjęciu postępowania podatkowego, nie później niż z upływem 14 dni licząc od dnia otrzymania przez organ podatkowy dowodów zebranych w toku postępowania karnego lub karnego skarbowego. Jak ten termin powinien być liczony, gdy dowody będą przekazywane organowi podatkowemu „partiami”?

To nieprzemyślane rozwiązanie

Zawieszenie biegu terminu przedawnienia wskutek wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo karne skarbowe to rozwiązanie w obecnym kształcie nie do obrony. Niestety, próby znalezienia rozsądnego alternatywnego rozwiązania nadal nie skończyły się sukcesem.

Poselski projekt ustawy nowelizującej (w brzmieniu wynikającym z druku sejmowego nr 1227) ma swoje zalety, ale skupię się na wątpliwościach. Obawiam się, czy przyjęte rozwiązania nie skończą się powtórką z rozrywki, ponieważ podatnik będzie oczywiście starał się wykazać, że wyjaśnienie stanu faktycznego nie było uzależnione od zebrania dowodów w toku postępowania karnego lub karnego skarbowego. Może więc wrócić – w zmienionej formie – spór o instrumentalność wszczęcia postępowania, i to nie tylko karnego skarbowego, ale i karnego.

Nieprzemyślanym rozwiązaniem jest wymóg zawieszenia postępowania podatkowego jako warunek zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Organ będzie musiał zakończyć wszystkie możliwe czynności, które może przeprowadzić w ramach postępowania podatkowego, a dopiero potem skorzystać z postępowania karnego lub karnego skarbowego. Czy takie postępowanie karne zawiesi bieg terminu przedawnienia, gdy organ podatkowy uzna, że po prostu się pomylił i zbyt pochopnie zawiesił postępowanie podatkowe i należy je podjąć?

Jakie będą skutki tego, że organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzi uczciwie, i nie udało się zebrać żadnych dowodów w toku postępowania karnego lub karnego skarbowego? Co się stanie, gdy organ postępowania karnego lub karnego skarbowego „przetrzyma” dowody zdobyte w jego toku, skoro zakończenie zawieszenia uzależnione jest od momentu otrzymania przez organ podatkowy dowodów zebranych w toku postępowania karnego lub karnego skarbowego? Czy podatnik będzie miał jakiś środek prawny na takie „przetrzymanie”?