Fiskus wygrywa w NSA, ale to nie koniec sporu o przedawnienie

Z tego powodu sąd uchylił skargę kasacyjną spółki, ale zarazem podkreślił, że każdą tego rodzaju sprawę należy rozpatrywać indywidualnie.

NSA upomniał ministra

Zarazem jednak po raz pierwszy od 2018 r. NSA wydał postanowienie sygnalizacyjne, korzystając z możliwości, jaką daje mu art. 155 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935). Zgodnie z tym przepisem, „w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może (...) poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach”. Organ, który otrzyma takie postanowienie, musi je rozpatrzyć i powiadomić w ciągu 30 dni sąd o zajętym stanowisku.

Adresatem wczorajszego postanowienia jest minister finansów.

Przepis do zmiany

Chodzi o art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji podatkowej. Wynika z niego, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego się nie rozpoczyna, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe (o którym podatnik został zawiadomiony), jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania.

Interpretacja tego przepisu – jak tłumaczył wczoraj sędzia Jan Rudowski – wywołuje wiele wątpliwości i jest źródłem nieustającego konfliktu pomiędzy fiskusem a podatnikami.

- Bogaty dorobek orzecznictwa NSA wskazuje na to, że instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych albo została przeregulowana, albo nie została doregulowana. Szczegółowe regulacje stwarzają coraz więcej problemów. Nie wystarcza już sam przepis, ponieważ jak się okazuje, każda z dodatkowych regulacji jest źródłem nieustających konfliktów – argumentował sędzia Rudowski.

Zdaniem NSA powinny zostać podjęte działania legislacyjne w takim kierunku, aby reguły dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych stały się jasne i jednoznaczne.

Kontrowersje od lat

Podatnicy i ich doradcy od lat zarzucają skarbówce, że wykorzystuje art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji instrumentalnie, po to tylko, żeby nie dopuścić do przedawnienia podatku. Wszczyna postępowania karnoskarbowe tuż przed upływem terminu przedawnienia, mimo że miała na to pięć lat – podnoszą podatnicy.

Zwracają też uwagę na to, że finansowym organem postępowania przygotowawczego są naczelnicy urzędów skarbowych i urzędów celno-skarbowych, nad którymi nadzór sprawują dyrektorzy izb administracji skarbowej. Mamy więc do czynienia z tymi samymi organami, które prowadzą postępowanie podatkowe – padają zarzuty.

Skarbówka broni przepisu, twierdząc, że jej działanie nie wynika z opieszałości. Podkreśla, że przesłanką wszczęcia postępowania karnoskarbowego jest podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia skarbowego, a nie tylko brak zapłaty podatku. Potrzebuje zatem więcej czasu na identyfikację sprawców przestępstw i wykroczeń, pięć lat może nie wystarczyć.

Przedawnienie pod lupą NSA

W uchwale z 24 maja 2021 r. (sygn. akt I FPS 1/21) NSA uznał, że sądy administracyjne mają prawo badać, czy w danej sprawie wszczęcie postępowania karnoskarbowego nie było pozorowane i nie miało na celu jedynie wstrzymania biegu terminu przedawnienia podatku.

We wcześniejszej uchwale – z 18 czerwca 2018 r. (I FPS 1/18) – NSA stwierdził, że aby doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wystarczy zawiadomić podatnika o wszczęciu postępowania karnoskarbowego.

10 marca 2025 r. poszerzony skład NSA stanął przed kolejnym pytaniem: co, jeśli postępowanie o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe zostało prawomocnie umorzone, bo nie stwierdzono znamion czynu zabronionego? Czy w takiej sytuacji doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia?

Uchwała nie zapadła, ponieważ zdecydowano o przejęciu sprawy do rozpoznania. Skutkiem tego jest wczorajszy wyrok.

12 lat sporu a przedawnienie

Chodziło o spółkę, która w 2013 r. prowadziła działalność w zakresie obrotu wyrobami stalowymi. W tym czasie sektor ten budził szczególne zainteresowanie organów podatkowych, ponieważ wiele transakcji realizowanych w tej branży było pozorowanych i służyło wyłącznie wyłudzeniu VAT z budżetu państwa.

W tej sprawie jednak nie było to oczywiste. Historia spółki wielokrotnie zataczała koło - zapadło kilka wyroków WSA w Bydgoszczy i kilka prawomocnych rozstrzygnięć NSA.

W lipcu 2022 r. dyrektor izby administracji skarbowej, związany oceną prawomocnego wyroku, stwierdził, że na tym etapie postępowania nie może podjąć jednoznacznego rozstrzygnięcia, bo brakuje mu dowodów. Ponownie więc skierował sprawę do rozpatrzenia naczelnikowi urzędu skarbowego, a więc organowi I instancji.

Wtedy spółka zaskarżyła decyzję dyrektora IAS do sądu, domagając się jej uchylenia i umorzenia całego postępowania podatkowego. Podkreśliła, że prokurator umorzył już śledztwo w tej sprawie, nie stwierdził, by doszło do czynu zabronionego. W tej sytuacji musiał się też przedawnić podatek – uważała spółka przekonana, że nie mogło dojść do zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji.

Dwie linie orzecznicze

Tym razem jednak bydgoski WSA przyznał rację fiskusowi (sygn. akt I SA/Bd 429/23). Zgodził się z nim, że sposób zakończenia postępowania karnoskarbowego (w tym przypadku jego umorzenie) nie ma znaczenia. Liczy się samo wszczęcie tego postępowania i zawiadomienie o tym podatnika. Na poparcie swojej tezy sąd przywołał wyroki NSA z 23 lutego 2017 r. (I FSK 1240/15) i 29 grudnia 2022 r. (I FSK 1115/22).

Spółka znów złożyła skargę kasacyjną, a NSA zawiesił postępowanie i zadał pytanie prawne, licząc na odpowiedź poszerzonego składu siedmiu sędziów tego sądu. Zwrócił uwagę na to, że obok korzystnych dla fiskusa wyroków istnieje też druga linia orzecznicza, zgodnie z którą umorzenie postępowania karnoskarbowego (z powodu braku znamion czynu zabronionego) skutkuje uchyleniem wstecz wszystkich skutków procesowych wynikających z jego wszczęcia. Innymi słowy bieg terminu przedawnienia nie uległ zawieszeniu (m.in. wyroki z 19 grudnia 2018 r., II FSK 27/17 i z 12 czerwca 2024 r., I FSK 1195/20).

Nie ma automatyzmu

Uchwała jednak nie zapadła (postanowienie z 10 marca 2025 r., I FPS 2/24). Wczoraj więc sprawa ponownie trafiła na wokandę tego sądu.

NSA uchylił skargę kasacyjną złożoną przez spółkę. Zdecydował, że zaskarżony wyrok WSA w Bydgoszczy, mimo błędów w uzasadnieniu, odpowiada prawu. Sprawa wraca więc do organu I instancji, bo tak wynikało z orzeczenia bydgoskiego sądu (I SA/Bd 429/23).

Sąd kasacyjny uznał, że umorzenie śledztwa przez prokuratora nie cofa skutków zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Nie ma więc znaczenia, że prokurator prawomocnie umorzył śledztwo, bo nie stwierdził, by doszło do popełnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego.

Jednak – jak zastrzegł NSA – do rozpatrywania tej kwestii należy podchodzić indywidualnie, w odniesieniu do konkretnej sprawy. Należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne.

- Ograniczenie kognicji sądów administracyjnych do oceny tylko jednej przesłanki – w tym przypadku umorzenia postępowania – stałoby w sprzeczności z tym, co wynika z uchwały NSA z 24 maja 2021 r. (I FPS 1/21) – uzasadnił sędzia Roman Wiatrowski.

Podkreślił, że konkretne okoliczności sprawy – zwłaszcza dotyczące przebiegu postępowania karnoskarbowego – mogą wskazywać na to, że jego umorzenie skutkuje zawieszeniem bądź niezawieszeniem biegu terminu przedawnienia.

- Nie można przyjąć, że mamy do czynienia z pewnego rodzaju automatyzmem, że umorzenie postępowania karnoskarbowego zawsze będzie skutkowało tym, że nie było przesłanki do zawieszenia biegu terminu przedawnienia – podkreślił sędzia Wiatrowski.

Wyrok NSA z 14 kwietnia 2025 r., sygn. akt I FSK 1078/24