Nie ma pewności, czy zmiany w ordynacji podatkowej przyniosą korzyści podatnikom

Pierwsza z nowelizacji wprowadza ograniczenia w naliczaniu odsetek za zwłokę, gdy kontrola podatkowa albo celno-skarbowa nie zakończy się w ciągu sześciu miesięcy od dnia jej wszczęcia. W takiej sytuacji podatnik nie zapłaci odsetek za okres od następnego dnia po upływie tego terminu do dnia zakończenia (nowy pkt 7c w par. 1 art. 54 ordynacji podatkowej).

– W praktyce oznacza to, że jeżeli kontrola potrwa rok, odsetki naliczane będą tylko za pierwsze sześć miesięcy – tłumaczy Jakub Warnieło, doradca podatkowy i szef zespołu postępowań podatkowych i sądowoadministracyjnych MDDP. Ekspert ocenia zmianę jako krok w dobrą stronę, choć ma wątpliwości co do dość arbitralnie wybranego sześciomiesięcznego progu.

– Skoro przepisy przewidują, że kontrole podatkowe powinny zakończyć się w maksymalnie 48 dni, a kontrole celno-skarbowe w trzy miesiące, to pół roku wydaje się okresem bardzo długim. Zdecydowanie bardziej logiczne byłoby powiązanie okresu bezodsetkowego z ustawowymi terminami prowadzenia kontroli – tak, by mobilizować organy do ich przestrzegania – uważa Jakub Warnieło.

Wątpliwości budzi też przepis przejściowy, zgodnie z którym do tego sześciomiesięcznego terminu nie będą wliczane okresy opóźnień spowodowanych z winy podatnika lub jego przedstawiciela albo z przyczyn niezależnych od organu. – I właśnie ten ostatni wyjątek może się okazać furtką do nadużyć. Organy podatkowe już teraz często tłumaczą przewlekłość postępowań tym, że winne są okoliczności od nich niezależne, przez co podatnicy płacą odsetki mimo ewidentnych opóźnień urzędu – mówi Jakub Warnieło. Jego zdaniem obawy, że historia się powtórzy, są niestety uzasadnione.

Zmiany wprawdzie będą miały zastosowanie również do trwających już kontroli, ale tylko jeżeli zostały one wszczęte w okresie sześciu miesięcy przed dniem ich wejścia w życie (tj. przed 4 listopada 2025 r.) i do tej daty ich nie zakończono.

– Nasuwa się zatem pytanie – co z tymi, których kontrole ciągną się od roku czy dwóch? Oni zapłacą odsetki za cały okres, mimo że to właśnie ich sprawy najbardziej cierpią na przewlekłość. Trudno znaleźć uzasadnienie systemowe dla takich rozróżnień – podkreśla Jakub Warnieło.

Rozstrzyganie wątpliwości na korzyść podatników

Druga nowelizacja rozszerzy zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika (łac. in dubio pro tributario). Dziś dotyczy ona tylko wątpliwości co do stanu prawnego. Tak wynika z art. 2a ordynacji i ten przepis się nie zmieni.

Zmieni się natomiast art. 122 ordynacji, który nakazuje organom podatkowym podejmowanie w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego i załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Teraz do tego przepisu zostanie dodany paragraf 2. Zgodnie z nim organy w postępowaniu podatkowym wszczętym z urzędu będą musiały rozstrzygać na korzyść strony niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Przy czym będą one musiały być konkretne, realne i nie będą mogły zostać rozstrzygnięte przez dalsze czynności procesowe – zaznaczył rząd w uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji.

Nowy przepis będzie dotyczył nie tylko postępowań podatkowych, lecz będzie także stosowany przy czynnościach sprawdzających, kontroli podatkowej oraz kontroli celno-skarbowej.

Michał Goj z EY zwraca jednak uwagę, że zmiana nie będzie miała zastosowania do wszystkich postępowań, a jedynie do tych wszczętych z urzędu. Trudno będzie się więc na nią powołać w sprawach nadpłatowych czy zwrotowych (patrz: opinia w ramce).

Kłopotliwe wyjątki

Jakub Warnieło zastanawia się natomiast, czy po wejściu w życie nowelizacji w postępowaniu organów faktycznie coś się zmieni, skoro rzadko stosują już obowiązującą zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika, wynikającą z art. 2a ordynacji.

Ponadto również w tym przypadku ustawodawca przewidział wyjątki. Wątpliwości nie będą rozstrzygane na korzyść podatnika, jeśli sprzeciwia się temu ważny interes publiczny lub istotny interes państwa.

– To pojęcia bardzo pojemne, nieostre i podatne na dowolną interpretację. Nietrudno przewidzieć, że będą one często wykorzystywane jako wygodny argument, by odmówić podatnikowi ochrony – uważa Jakub Warnieło. ©℗

Zmiany nie są kosmetyczne

Szczególnie ważna wydaje się zmiana, która uzupełnia zasady prowadzenia postępowań o obowiązek rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść podatnika. Nowy par. 2 w art. 122 o.p. rozszerza tę zasadę na stan faktyczny – jeśli nie da się go ustalić w sposób eliminujący wątpliwości, należy je rozstrzygać na korzyść podatnika.

Co istotne, zasada ta nie będzie miała zastosowania do wszystkich postępowań, a jedynie do tych wszczętych z urzędu – trudno będzie się na nią powołać w sprawach nadpłatowych czy zwrotowych. Ważne są również wyjątki: zasada nie zadziała w sytuacjach, gdy występuje konflikt interesów stron, ani wtedy, gdy przepis przenosi ciężar dowodu na podatnika. Ustawodawca przewidział też możliwość jej wyłączenia, gdyby stosowanie zasady zagrażało ważnemu interesowi publicznemu.

Nie mam wątpliwości, że w początkowym okresie obowiązywania tej regulacji czekają nas spory o zakres jej stosowania oraz wyjątki. Kluczowa będzie tu nie tylko postawa organów podatkowych, lecz także sądów, które będą kontrolować sposób jej wdrażania.

Druga zmiana dotyczy naliczania odsetek w czasie trwania kontroli celno-skarbowej. Przyjęte rozwiązanie nie usatysfakcjonuje wszystkich, ale ostatecznie może poprawić sytuację podatników. Zgodnie z nowymi przepisami organy podatkowe zachowują prawo do prowadzenia dłuższych kontroli, jeśli uzasadnia to charakter sprawy. Jednocześnie jednak podatnik zyskuje ochronę przed naliczaniem odsetek za okres kontroli przekraczający sześć miesięcy.

Warto podkreślić, że zmiana ta obejmuje kontrole już trwające, ale tylko te, które rozpoczęły się nie wcześniej niż sześć miesięcy przed wejściem w życie nowych przepisów. Moim zdaniem nie powinno się ograniczać praw podatników, którzy już dziś zmagają się z przewlekłymi kontrolami. ©℗