Hanna Kuzińska, ekonomistka, jest profesorem Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie. Specjalizuje się w tematyce podatkowej. Autorka podręcznika „Finanse publiczne”, książki „Rola podatków pośrednich w Polsce” i „Finansowanie oświaty w Polsce. Realia i konieczne zmiany”. W latach 2002–2005 była podsekretarzem stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu, gdzie była odpowiedzialna za finanse oświaty, szkolnictwa wyższego i sportu.

Czy podatki Polsce po roku 1989 się udały?

To sytuacja graniczna, bo w naszych podatkach dostrzegam tyle samo zalet co wad. A powinno być trochę lepiej, bo mogliśmy ten system budować niemalże od początku. Musieliśmy rzecz jasna brać pod uwagę pewne ograniczenia. Na przykład dotyczące minimalnej wysokości podatku VAT, które narzucał nam oczywisty już wtedy kurs na integrację z Unią Europejską. Były też potrzeby budżetowe, na których wypełnienie podatki miały być skrojone. Ale generalnej filozofii fiskalnej nikt nam nie narzucał. Mogliśmy sami zdecydować, czego chcemy.

I co z tego wyszło?

Na pewno chcieliśmy podatków wydajnych i takich, których koszt poboru jest niski (mówimy – tanich). Już na starcie niewiele uwagi poświęciliśmy ocenie społecznego oddziaływania poszczególnych rozwiązań podatkowych. W opinii wielu ekonomistów podatki nie są od wypełniania funkcji społecznej. Zapewne dlatego później, poprawiając system podatkowy, poszliśmy w złym kierunku. Oddaliśmy zbyt duże pole podatkom pośrednim (VAT i akcyzie), ograniczając stopniowo oddziaływanie redystrybucyjne podatków bezpośrednich (w szczególności PIT). Na ten efekt złożyło się kilka dużych i mnóstwo małych podatkowych kroków i kroczków, których suma poprowadziła nas gdzieś zdecydowanie w bok od tego, co byłoby najlepsze dla gospodarki i polityki społecznej.

Dlaczego tak się stało?

Najważniejsza przyczyna była banalna. Relatywnie wysoki VAT to podatek mało odczuwalny, tzw. podatek aksamitny. Dlatego w Polsce podstawowa stawka VAT od początku, tj. od 1993 r., była wyższa niż w większości krajów UE. Wynosiła 22 proc., a obniżona – 7 proc. Z kolei maksymalna stawka PIT i stawka CIT, po wprowadzeniu tych podatków w 1992 r., wynosiła 40 proc. Budowa nowego systemu podatkowego była konieczna, bo konstytucyjnie zrównano prawo obowiązujące sektory prywatny i publiczny, podatkowo różnie traktowane w PRL. Przy okazji popełniono jednak wspomniany błąd, przyznając dominującą rolę podatkom pośrednim. Od początku było przecież wiadomo, że tylko z powodu upowszechniania stawki podstawowej, tj. 22 proc., w miejsce stawek preferencyjnych będzie stale rosło obciążenie tym podatkiem gospodarstw domowych. Z czasem problem zaczął się pogłębiać.

Dlaczego to źle, że podatki pośrednie mają przewagę nad bezpośrednimi?

Bo to w praktyce oznacza najsilniejsze obciążenie podatkowe grup społecznych o najniższych dochodach. I najsłabsze obciążenie podatkami grup najbogatszych. Czyli odwrotnie, niż należałoby oczekiwać od świadomej i skutecznej polityki społecznej państwa. W społeczeństwie dobrze urządzonym powinno być tak, że ci, którzy mają najlepszą sytuację dochodową, są przynajmniej tak samo obciążeni podatkami jak ci, którzy mają gorszą sytuację. Podatki pośrednie są ze swojej istoty niesprawiedliwe. Taką samą kwotę podatku płaci, kupując dany towar, zarówno biedak, jak i milioner. Tylko że gdy tę kwotę podatku odniesiemy do dochodów biedaka, będzie to wysokie obciążenie, a gdy do dochodu milionera – kropla w morzu.

Skąd ten przechył ku podatkom pośrednim?

Są bardzo łatwe do wprowadzenia i podwyższania, gdyż podatnik – ostateczny ich płatnik – wcale nimi nie administruje (tak jak PIT-em). Daje to politykom duży komfort. Doświadczenie pokazuje, że hałas wokół budowy nowych progów podatku PIT czy stawki CIT zawsze i wszędzie jest ogromny. Tymczasem podwyższanie stawek VAT czy upowszechnianie stawki podstawowej odbywa się w niemal całkowitej ciszy. Kiedy pytam moich studentów, czy wiedzą, ile płacą podatków pośrednich, to odpowiadają, że wiedzą tylko tyle, że płacą. I to jest reguła. Przeciętny obywatel – nie tylko w Polsce – nie ma zielonego pojęcia o tym, że płaci więcej danin pośrednich niż bezpośrednich. Żeby wiedzieć, ile naprawdę płacimy VAT i akcyzy, musielibyśmy zbierać wszystkie paragony i na koniec roku podliczyć wszystkie obciążenia. Dopiero wtedy porównywać to z całkowitą sumą zapłaconą z tytułu PIT. Gwarantuję, że takie porównanie niejednego by zaskoczyło. Nikt tego jednak w praktyce nie robi. O podatkach pośrednich zapominamy. Co najwyżej ponarzekamy trochę na zbyt wysokie ceny. A przecież ta wysoka cena wynika z wysokiego VAT-u czy akcyzy.

A jak to jest w innych krajach?

Bardzo różnie. Przewaga podatków dochodowych nad VAT-em charakteryzuje głównie kraje najbardziej rozwinięte. Często jednocześnie te, które dojrzały do świadomego korygowania pierwotnego podziału dochodów. Polega ono na podatkowym przycinaniu dochodów osób zamożniejszych, które raczej niechętnie w sposób trwały zgadzają się na oddawanie choćby małej ich części. Nieprzypadkowo dominujące podatki dochodowe i majątkowe wykazują kraje najwyżej rozwinięte i szczycące się taką polityką społeczną, że chce się tam mieszkać i rodzić dzieci. Mam na myśli takie kraje, jak np. Dania, Norwegia, Szwajcaria, Irlandia, Finlandia, Wielka Brytania, Niemcy czy Szwecja, w których bardziej lub mniej wyraźnie dominują podatki dochodowe i majątkowe. Na drugim biegunie znajdują się takie kraje, jak: Węgry, Bułgaria, Litwa, Estonia, Rumunia, Słowacja, Grecja czy Polska, gdzie widzimy wyraźną przewagę podatków pośrednich. Dlaczego podatki pośrednie są bardziej lubiane przez polityków młodych demokracji i w krajach o relatywnie niskim PKB na mieszkańca? Przecież tam, gdzie jest więcej biedy i nierówności dochodowych, państwo mogłoby w większym stopniu podatkami od dochodów i majątkowymi poprawiać życie osób mniej zasobnych materialnie. Mam na myśli w szczególności programy zaadresowane do matek z małymi dziećmi, zasiłki i tworzenie miejsc pracy dla bezrobotnych czy opiekę nad starszymi osobami.

Czy polskie władze wprowadzające VAT i PIT na początku lat 90. nie znały tych argumentów?

Nie wiem, czy w ogóle i do jakiego stopnia zastanawiano się nad społecznymi aspektami opodatkowania. Z pewnością koncentrowano się na efekcie fiskalnym, tj. zapewnieniu jak największych dochodów budżetowi państwa oraz na tworzeniu jak najbardziej przyjaznego systemu podatkowego dla dopiero rodzącego się biznesu. Bardzo ważnym argumentem przemawiającym za wprowadzeniem VAT-u była i jest przecież jego neutralność. To znaczy, że każdy przedsiębiorca może odzyskać zapłacony VAT, jeśli tylko sprzeda swoje wyroby. Dość szybko zaczęło być widoczne, że stawki dla VAT-u przesuną największy ciężar obciążeń właśnie na ten podatek. Nawet gdybyśmy w 2009 r. nie obniżyli podatku od dochodów osobistych, to zwiększanie akurat tych ciężarów wynikało ze stopniowego wprowadzania stawki 22 proc. w miejsce obniżonych. Twórcy ustawy wiedzieli, że stawka podstawowa w Polsce nie może być niższa niż 15 proc., a obniżona nie niższa niż 5 proc., bo tak postanowiono w harmonizowanym prawie europejskim. Gdy tworzona była polska ustawa o VAT i akcyzie, największą troskę budziło potencjalne zagrożenie wzrostem inflacji oraz skomplikowanie VAT-u w porównaniu z wcześniejszym prostym podatkiem obrotowym. Po latach można śmiało powiedzieć, że cała operacja przebiegła mniej boleśnie, niż gdzieniegdzie wieszczono. Potrafię zrozumieć ostrożność ówczesnych decydentów ustalających stawki na poziomie 7 i 22 proc., przecież łatwo jest podatki obniżać, natomiast bardzo trudno się je podwyższa. Tymczasem dla gospodarki lepiej byłoby, gdyby wynosiły one odsetek bliższy 5 i 15 proc.

Co by to dało?

Może udałoby się uniknąć aż tak dużej przewagi podatków pośrednich nad bezpośrednimi. Gdyby postanowiono też o zbudowaniu autentycznie progresywnego podatku od dochodów osobistych i nie zrezygnowano w tak dużym stopniu z opodatkowania majątku, działanie nawet wysokich polskich stawek VAT byłoby osłabiane. W Polsce od samego początku progresja w podatku dochodowym od osób fizycznych była bardzo ułomna i w 2009 r. została jeszcze bardziej zepsuta. Gdy mieliśmy trzy szczeble skali podatkowej PIT (19, 30, 40 proc.), i tak postrzegaliśmy działanie PIT jako podatku płaskiego. Dlatego że 95 proc. wszystkich podatników płaciło podatek 19-proc. Najwyższą stawkę płacił tylko 1 proc. podatników. Wynika stąd, że po to, by zbudować sprawiedliwy system podatkowy, należało tak zmienić progi i stawki podatkowe, by obciążać podatkami obywateli, zależnie od ich rzeczywistych dochodów. W myśl zasady: najbiedniejszy w ogóle nie płaci, podatnicy o przeciętnych dochodach płacą średnią stawkę, a osoby zamożniejsze płacą wyższe stawki. Aby skala podatkowa była sprawiedliwa, trzeba zastosować odpowiednio wysoką kwotę wolną od opodatkowania i w zróżnicowanej dochodowo Polsce ustalić cztery lub pięć progów i stawek podatkowych. Z czasem może udałoby się poprawić wizerunek Polski, która od lat wykazuje jedno z najwyższych zróżnicowań dochodowych pośród krajów UE.