Krytyczny raport na temat KAS. Ministerstwo odpowiada na zarzuty

Utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej nie poprawi ściągalności podatków, za to usankcjonuje upolitycznienie naczelników i dyrektorów organów podatkowych, a także ich zastępców – twierdzą eksperci Centrum Analiz i Studiów Podatkowych.

Centrum działa w Instytucie Prawa warszawskiej Szkoły Głównej Handlowej.

Nad projektami ustaw tworzących Krajową Administrację Skarbową pracuje właśnie Sejm.

Autorzy raportu bardzo krytycznie jednak oceniają koncepcję tej reformy. „Można co najwyżej określić ją mianem modernizacji administracji skarbowej. Nie jest to jednak działanie reformatorskie” – piszą.

Oto zmiany w VAT: Kary dla doradców podatkowych za pomoc oszustom i sankcje za błędne rozliczenia

– Skoro autorzy raportu stawiają taką tezę, to czemu nie podejmują próby wyjaśnienia, dlaczego przez wiele lat nie osiągnięto takich celów, jak: poprawa efektywności poboru podatków, skuteczności egzekucji administracyjnej, zmniejszenie luki podatkowej, poprawa skuteczności i efektywności zwalczania oszustw podatkowych itp. – odpowiada Honorata Łopianowska, dyrektor Departamentu Reformy Administracji Skarbowej w MF, w ripoście przesłanej redakcji DGP. Podkreśla, że silosowy system organizacji administracji skarbowej nie pomaga w osiąganiu tych celów.

Dyrektor potwierdza – reforma zachowa obecny zakres przedmiotowy administracji skarbowej. Broni jednak koncepcji polegającej na wyodrębnieniu KAS, która będzie odpowiedzialna za pobór danin i będzie miała własnego szefa, tak jak ma go dziś Służba Celna.

Jeden z najpoważniejszych zarzutów stawianych w raporcie dotyczy upolitycznienia kierownictwa administracji skarbowej. Zdaniem autorów tego dokumentu reforma KAS sankcjonuje obecną praktykę polegającą na odstąpieniu od konkursu sprawdzającego merytoryczne przygotowanie kandydata do pełnienia funkcji naczelnika lub dyrektora poszczególnych organów oraz ich zastępców. Bez znaczenia będzie więc charakter wykształcenia, doświadczenie zawodowe i inne wymagania obecnie niezbędne do piastowania tych funkcji – czytamy w raporcie.

MF: KAS zadba o podatników i większe wpływy do KASy państwa

Dyrektor Łopianowska odpiera te zarzuty. Przypomina, że w trakcie prac sejmowej podkomisji nadzwyczajnej wprowadzono wymogi w zakresie wiedzy i kwalifikacji zawodowych na stanowiskach kierowniczych w KAS. Jednym z nich jest konieczność posiadania przez kandydatów na dyrektorów i naczelników przynajmniej pięcioletniego doświadczenia zawodowego, w tym trzyletniego na stanowiskach kierowniczych lub samodzielnych. Za bezpodstawne uważa domniemanie, że kierownictwo KAS będzie podlegać naciskom politycznym.

Zdaniem autorów raportu reforma KAS nie rozwiązuje również wielu innych problemów, takich jak np. dualizm kontroli podatkowych i skarbowych oraz wielość procedur w tym zakresie.

Główne zarzuty zawarte w raporcie oraz odpowiedź MF na nie przedstawiamy w tabeli.

Raport przygotowali: prof.dr hab. Dominik Gajewski, kierownik CASP, prof. dr hab. Artur Nowak-Far, dyrektor Instytutu Prawa w SGH, oraz dr Jacek Kulicki, wieloletni pracownik administracji skarbowej.

Raport CASP	Odpowiedź Ministerstwa Finansów
Zaproponowany zakres przedmiotowy administracji skarbowej „nie różni się w żadnym elemencie od zakresu obecnie funkcjonujących struktur skarbowych podległych ministrowi finansów. Autorzy projektu dokonali jedynie prostego przeniesienia zadań realizowanych dotychczas przez urzędy i izby skarbowe, kontrolę skarbową, Służbę Celną i GIIF do zakresu przedmiotowego KAS, bez jakiejkolwiek refleksji, czy obecny zakres zadań organów podporządkowanych ministrowi finansów nie wymaga budowy nowych struktur skarbowości, opartych na oddzieleniu zadań z zakresu wykonywania prawa podatkowego (daninowego) od zadań, których związek z daninami publicznymi jest ograniczony”.	Rzeczywiście obecny zakres zadań struktur skarbowych podległych MF jest zachowany. Wszystkie one są bezpośrednio lub pośrednio związane z wymiarem, kontrolą obliczania i poborem danin publicznych. Powołanie KAS zasadniczo zmienia jednak ustrój służb odpowiedzialnych za pobór danin na rzecz państwa. Od chwili powołania KAS to ta instytucja, a nie Ministerstwo Finansów, będzie odpowiadała za ich pobór. Wyprowadzenie funkcji związanych z poborem i kontrolą podatków poza MF sprawi, że MF będzie mogło skoncentrować się na swoim podstawowym zadaniu – kreowaniu i prowadzeniu polityki fiskalnej i budżetowej poprzez tworzenie aktów legislacyjnych.
Co prawda szefem KAS nie ma być minister finansów, ale będzie nim wiceminister finansów w randze sekretarza stanu, powoływany przez premiera na wniosek ministra finansów i podlegający temuż ministrowi. Niewiele się zatem zmieni, z tą tylko różnicą, że w Ministerstwie Finansów przybędzie jeszcze jeden szczebel.	Takie rozwiązanie funkcjonuje obecnie w zakresie szefa Służby Celnej. Waga zadań administracji skarbowej dla bezpieczeństwa państwa wymaga ścisłego powiązania z centralną administracją rządową.
Całe kierownictwo KAS na szczeblu centralnym będzie powoływane – podobnie jak obecni szefowie służb skarbowych (wiceministrowie w MF) – według klucza politycznego. Zmianie ulegnie jedynie hierarchiczne podporządkowanie wiceministrów. Obecnie każdy z nich podlega ministrowi finansów, po wprowadzeniu reformy podsekretarze stanu będą podlegać szefowi KAS (sekretarzowi stanu), który będzie podlegać ministrowi finansów.	Jw.
Słuszny jest cel podporządkowania wszystkich dotychczasowych struktur skarbowych (urzędów i izb skarbowych, kontroli skarbowej, Służby Celnej) jednemu kierownikowi . Ale można by go osiągnąć i przy obecnej strukturze. Wystarczyłoby, że minister finansów ustanowił jednego z wiceministrów zarówno szefem Służby Celnej, generalnym inspektorem kontroli skarbowej, jak i odpowiedzialnym za izby i urzędy skarbowe. Już dziś ma takie prawo, bo to minister decyduje o podziale kompetencji w kierownictwie Ministerstwa Finansów. Nie potrzeba do tego reformy.	Unia personalna na poziomie centralnym nie spowoduje prawnej unifikacji działania na szczeblu terenowym. Organy działają dziś na podstawie odrębnych ustaw, inne są ich uprawnienia, procedury działania i pragmatyki służbowe. W zakresie swoich ustawowych specjalizacji organu rozwijają odrębne systemy informatyczne. W rezultacie pomiędzy tymi trzema pionami występuje wiele odrębności, których nie wyeliminuje samo tylko połączenie funkcji Szefa Służby Celnej, generalnego inspektora kontroli skarbowej oraz nadzoru nad działalnością nad izbami i urzędami skarbowymi.
Projekt reformy nie tylko utrzymuje dotychczasowy stopień upolitycznienia organów skarbowych , ale i sankcjonuje go prawnie. Funkcjonujące już od dłuższego czasu upolitycznienie wyboru piastunów organów skarbowych uzyska legitymację prawną. Dyrektorzy izb administracji skarbowej będą oceniani według stopnia realizacji ustalonych przez ministra finansów (czteroletnich) i szefa KAS (rocznych) kierunków działania i rozwoju KAS. Punktem odniesienia nie będzie więc realizacja ustawowo określonych zadań KAS, ale kierunki działania i rozwoju KAS wynikające z dokumentów, których autorami będą osoby pełniące funkcje polityczne. Na treść tych dokumentów będą w ogromnej mierze wywierać więc wpływ również aspekty polityczne.	Jest oczywiste, że plany (czteroletni i roczny) będą mogły określać kierunki działania i rozwoju tylko w zakresie zadań ustawowych. Oznacza to możliwość formułowania priorytetów dla działania organów KAS, które każdorazowo muszą się mieścić w zakresie zadań przewidzianych ustawą. Organy KAS będą przecież umiejscowione w strukturze organów władzy publicznej, te zaś mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, o czym wyraźnie stanowi art. 7 konstytucji. To oznacza zakaz domniemywania kompetencji organów, a w konsekwencji – obowiązek sformułowania kierunków działań i rozwoju w granicach ustawowo określonych kompetencji.
Z uzasadnienia projektu wynika, że obsadzanie stanowisk dyrektorów Krajowej Informacji Skarbowej i izb administracji skarbowej oraz naczelników urzędów skarbowych i urzędów celno-skarbowych, a także ich zastępców będzie się odbywać analogicznie, jak przewidziano w ustawie z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. To oznacza, że na piastunów krajowych, regionalnych i terenowych organów KAS będą mogły zostać powołane osoby spełniające jedynie wymogi ogólne wynikające z art. 53 ustawy o służbie cywilnej. Bez znaczenia będzie charakter wykształcenia, doświadczenie zawodowe i inne wymagania obecnie niezbędne do piastowania podobnych funkcji.	Poprawki zgłoszone w trakcie prac sejmowej podkomisji nadzwyczajnej wprowadzają wymogi w zakresie wiedzy i kwalifikacji zawodowych na stanowiskach kierowniczych w KAS. Wśród tych wymogów przewidziano konieczność posiadania przez kandydatów na dyrektorów i naczelników w jednostkach KAS przynajmniej pięcioletniego doświadczenia zawodowego, w tym trzyletniego na stanowiskach kierowniczych lub samodzielnych. Wymaganie doświadczenia na stanowisku kierowniczym pozwoli na zweryfikowanie ogólnych predyspozycji kierowniczych, takich jak umiejętność zarządzania zespołem ludzkim, współpracy, zaś możliwość uwzględnienia doświadczenia na stanowiskach samodzielnych da szansę na powierzenie obowiązków osobom wykonującym wcześniej takie zadania, których charakter gwarantuje wysoki poziom merytoryczny, jak zatrudnieni w jednostkach radcowie prawni czy posiadający odpowiednie doświadczenie przedstawiciele świata nauki.
Nie tylko nie określono szczególnych wymogów, jakie muszą spełniać kandydaci na stanowiska organów KAS, lecz także przesłanek odwołania z zajmowanego stanowiska. To oznacza, że osoba powołana jako piastun organu (jego zastępca) będzie mogła zostać odwołana w każdym czasie, bez podania przyczyn takiej decyzji.	Jw. Niezależnie do kwalifikacji formalnych pełniący funkcje kierownicze musi cieszyć się zaufaniem przełożonych w zakresie zdolności do sprawnego wykonywania zadań, a także nieprzerwanie spełniać wymagane na stanowisko warunki. W projekcie wprowadzono jednak – czego dotychczasowe regulacje nie przewidywały – kadencyjność najwyższych stanowisk oraz zasadę, że stanowisko w tej samej jednostce organizacyjnej można zajmować nie dłużej niż 5 lat (rotacyjność stanowisk).
Kadencyjność regionalnych i lokalnych organów KAS niczego w tym zakresie nie zmienia. Istotą pełnienia funkcji organu skarbowego nie jest bowiem kadencyjność lub jej brak, tylko uniezależnienie decyzji kierownika jednostki organizacyjnej administracji skarbowej (jego zastępcy) i piastuna organu skarbowego od jakichkolwiek nacisków politycznych. To zagwarantują jedynie jasno określone ustawowo kryteria naboru, oceny i odwołania z zajmowanego stanowiska.	Bezpodstawne jest domniemanie nacisków politycznych w wykonywaniu zadań, które zostały określone ustawowo. Ograniczenie w czasie możliwości zajmowania danego stanowiska stanowi mechanizm zapewniający ocenę i rozliczenie po upływie kadencji danej osoby z wykonywania zadań nałożonych ustawą.

Projekt nie likwiduje wzajemnej konkurencji w realizacji poszczególnych funkcji przez część podatkową (obecne urzędy i izby skarbowe), część kontrolną (dziś urzędy kontroli skarbowej) oraz celno-akcyzową (dziś urzędy i izby celne).	Centralizacja administracji skarbowej na poziomie województwa zlikwiduje taką konkurencyjność.
Utrzymany zostanie obecny dualizm kontroli podatkowych i skarbowych oraz wielości procedur kontrolnych. Po wprowadzeniu reformy będziemy mieli do czynienia zarówno z kontrolą podatkową, regulowaną przepisami ordynacji podatkowej, którą będą przeprowadzali przede wszystkim pracownicy urzędów skarbowych (a więc jak obecnie), jak i z kontrolą celno-skarbową, regulowaną przepisami KAS, którą będą przeprowadzali funkcjonariusze i pracownicy urzędów celno-skarbowych.	Procedury kontrolne będą adekwatne do zadań i profilu kontrolowanego oraz stopnia skomplikowania sprawy. Kontrola podatkowa na podstawie ordynacji podatkowej pozostanie procedurą weryfikacyjną w standardowych sprawach. Procedura kontroli celno-skarbowej będzie – jako procedura o charakterze „policyjnym” – właściwa do spraw oszustw podatkowych i zwalczania przestępczości zorganizowanej.
Brak postulowanego przez samych autorów reformy, zróżnicowania na kontrole „małych” i „wielkich” podatników, dotyczące „małych” i „wielkich” uszczupleń; nie ma to podstaw prawnych. Do kontroli wykonywania obowiązków podatkowych będą bowiem uprawnieni naczelnicy urzędów skarbowych i naczelnicy urzędów celno-skarbowych, przy czym każdy z tych organów w pełnym zakresie, a więc będą oni mogli kontrolować zarówno osoby fizyczne, jak i prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, podatników prowadzących i nieprowadzących działalności gospodarczej. W zakresie realizacji funkcji kontrolnej nic się więc zasadniczo nie zmienia.	Nie jest możliwe ani potrzebne ustawowe, sztywne przypisanie określonych kategorii podatników do kompetencji urzędów skarbowych albo naczelników urzędów celno-skarbowych. Urząd celno-skarbowy będzie jedynie organem kontrolnym w trudnych sprawach.
Zarówno w przypadku kontroli podatkowych, jak i celno-skarbowych nadzór dyrektora izby administracji skarbowej nad tymi kontrolami, jego wpływ na typowanie podmiotów do kontroli i ustalanie planów kontroli będzie w praktyce – nazywając eufemistycznie – bardzo ograniczony . O ile jeszcze w przypadku kontroli podatkowych przeprowadzanych przez naczelnika urzędu skarbowego będzie on – w razie wszczęcia w wyniku kontroli postępowania podatkowego – organem rozstrzygającym sprawę w drugiej instancji, o tyle w przypadku kontroli celno-skarbowych odwołanie będzie rozpatrywane przez naczelnika urzędu celno-skarbowego, a więc organ, który przeprowadził kontrolę i postępowanie podatkowe.	Dyrektor izby administracji skarbowej będzie odpowiadał za całą administrację skarbową w województwie. Obecnie jest trzech dyrektorów odpowiedzialnych w różnych zakresach. Zadaniem organu odwoławczego nie jest i nie powinno być wpływanie na sprawę, tylko jej jak najszybsze merytoryczne rozstrzygnięcie.
Brak w zadaniach dyrektora izby administracji skarbowej koordynacji działań w zakresie kontroli pomiędzy naczelnikami urzędów skarbowych i naczelnikami urzędów celno-skarbowych oraz sporządzania analiz dotyczących obszarów zagrożeń i ustalania planów kontroli.	Jw.
Windykację pozostawiono na poziomie lokalnym. Ma ją wykonywać, jak dotychczas, naczelnik urzędu skarbowego.	Egzekucja jest najbardziej efektywna na poziomie lokalnym, jak najbliżej zobowiązanego i jego majątku.
Twórcy reformy jedynie powielają – niejednokrotnie słuszne, ale jednak – obiegowe opinie o aparacie skarbowym , bez koniecznej refleksji i próby zdefiniowania funkcji i zadań administracji skarbowej, jej zakresu przedmiotowego, historycznych uwarunkowań i konsekwencji dotychczasowych reform. Uzasadnienie projektu reformy to zbiór uwag, nieuporządkowanych wewnętrznie, niejednokrotnie o charakterze publicystycznym, wpisanych bez refleksji i bez rozeznania, czy są one skutkiem problemu, czy jego przyczyną. A przecież jeśli nie zdefiniujemy przyczyn, to w żaden sposób nie przybliżymy się do rozwiązania problemów.	Reforma jest oparta na wielu diagnozach i zaleceniach w wymiarze krajowym i zagranicznym oraz uwzględnia kierunki rozwiązań przyjmowane w innych krajach oraz doświadczenia z tego płynące. Postulat głębokiej reformy administracji skarbowej jest podnoszony od wielu lat ze wszystkich zainteresowanych środowisk. W momencie gdy plan takiej reformy jest przedstawiony i wdrażany, to padają apele o powściągliwość i jej wstrzymanie, bo jest rzekomo podejmowana „bez koniecznej refleksji i próby zdefiniowania funkcji i zadań administracji skarbowej, jej zakresu przedmiotowego, historycznych uwarunkowań i konsekwencji dotychczasowych reform”.
Błędem jest brak w uzasadnieniu projektów KAS jakichkolwiek mierników realizacji zarówno ograniczenia skali oszustw podatkowych, jak i zwiększenia skuteczności poboru należności podatkowych i celnych oraz obniżenia kosztów funkcjonowania administracji skarbowej.	Temu mają służyć plany (czteroletni i roczny), które krytykuje się w pkt 5.
Publicystyczny, a nie merytoryczny jest też postulat obniżania kosztów funkcjonowania administracji skarbowej. Zabrakło analizy modelu finansowania administracji skarbowej, poziomu kosztów i ich rodzajów, określenia potrzeb inwestycyjnych oraz w zakresie realizacji bieżących zadań, poziomu wynagradzania pracowników, a także modelu planowania wpływów podatkowych. W ogólnie sformułowanym celu reformy pobrzmiewa raczej postulat minimalizowania kosztów. A przecież minimalizowanie kosztów poboru podatków może prowadzić do zapaści administracji skarbowej. Państwo będzie wówczas ponosiło koszty swego zaniechania, a nie działania.	Połączenie trzech administracji w jedną pozwoli na koncentrację wielu procesów pomocniczych w jednym miejscu, co pozwoli obniżyć koszty i wykorzystać uwolnione zasoby kadrowe na zadania podstawowe.
Nierealne jest zakładane obniżenie kosztów funkcjonowania jednostek organizacyjnych administracji skarbowej (wystarczy spojrzeć na suche dane dotyczące budżetu administracji skarbowej, łącznie z ministrem finansów, oraz podziału kosztów na wynagrodzenia, pozostałe koszty bieżące i majątkowe). A zapowiedź zmniejszenia zatrudnienia o 10 proc. nie została poprzedzona jakąkolwiek analizą rzeczywistych potrzeb w tym zakresie.	Jw. Ponadto zakłada się, że zmniejszenie zatrudnienia będzie wynikiem naturalnych procesów skorzystania z uprawnień emerytalnych przez pracowników, a nie dużych, jednorazowych redukcji zatrudnienia.
Błędem w sztuce jest zestawienie kosztów administracji skarbowej ze wskaźnikami z dwóch zaledwie państw – Hiszpanii i Irlandii – i to bez podania źródła tych informacji oraz koniecznego w takich przypadkach porównania m.in. zakresu przedmiotowego aparatów skarbowych tych państw.	Prezentując kolejne etapy prac nad reformą administracji podatkowej, MF wielokrotnie przywoływało analizy organizacji międzynarodowych wskazujące na potrzebę konsolidacji służb odpowiedzialnych za pobór danin w Polsce. Uwaga odnośnie do podania kosztów działania administracji skarbowej tylko Hiszpanii i Irlandii jest nadużyciem ze strony autorów raportu. Powinni oni doskonale znać raport OECD „Tax administration 2015” (Administracja podatkowa 2015), gdzie szczegółowo przeanalizowano zakres i koszty działania służb w poszczególnych krajach (tabela porównująca koszty w poszczególnych krajach jest na str. 182).
Zabrakło pogłębionej analizy i refleksji nad ewentualną potrzebą budowania nowych struktur skarbowości, które przyczyniłyby się do eliminacji nowych zagrożeń, np. międzynarodowego unikania opodatkowania.	Szef KAS będzie miał elastyczność w zakresie tworzenia komórek specjalizujących się w tym zakresie. Nie ma podstaw do tego, aby z góry zakładać, że nie będzie dążył do eliminacji nowych zagrożeń.
Czy nie należałoby przenieść zadań związanych z ochroną granic celnych Polski i UE do wyodrębnionej struktury lub przyporządkować ich innej, już istniejącej i dającej się przystosować do tego celu, np. Straży Granicznej?	Zadania Służby Granicznej (kontrola ruchu osobowego) są zupełnie inne niż Służby Celnej (kontrola ruchu towarowego). Zadania Służby Celnej są wykonywane nie tylko na granicach. W ramach KAS będzie się tym zajmować Służba Celno-Skarbowa.