Chodzi o częste nadal sytuacje, w których umiejętne konstruowanie oferty w publicznym przetargu pozwala na zaniżenie stawki VAT, a tym samym i końcowej ceny. Jeśli to ona odgrywa decydujące znaczenie, oferent wygrywa przetarg. Zamawiający jest zadowolony, bo płaci mniej, ale fiskus już niekoniecznie, bo do publicznej kasy wpływa mniej podatków. Tracą też uczciwi wykonawcy, którzy nie wykorzystują niejasności dotyczących właściwej stawki i stosują stawkę podstawową (23 proc.). Wskutek tego nie są w stanie zaproponować konkurencyjnych ofert.

Wyższy VAT może być atutem

W przetargu na sprzątanie dworców i peronów w 15 miastach PKP SA określiły dodatkowe kryterium – tzw. wskaźnik VAT. Zgodnie z opisanym w specyfikacji wzorem im wyższa kwota będzie opodatkowana stawką 23 proc., tym więcej dodatkowych punktów otrzyma wykonawca.

Firma, która zaproponuje wykonanie jak największego zakresu czynności objętych stawką 23 proc., będzie więc mogła otrzymać dodatkowe 15 punktów. Dzięki temu, mimo zaproponowania wyższej ceny, będzie mogła wciąż wygrać rywalizację z wykonawcą proponującym niższą wycenę, bo ze stawką 8 proc.

Wartość całego przetargu szacuje się na 77 mln zł.

Skąd te dodatkowe punkty? Cały problem bierze się stąd, że sprzątanie obiektów dworcowych obejmuje czynności wykonywane wewnątrz (do których stosuje się stawkę 23 proc.) i na zewnątrz (objęte stawką 8 proc.).

– Biorąc pod uwagę wcześniejsze doświadczenia wynikające z realizacji zawartych umów, zamawiający wprowadził kryterium, którego celem jest ograniczenie możliwości manipulowania przez wykonawców wartością ofert przez przenoszenie kosztów sprzątania z terenów wewnętrznych objętych wyższą stawką podatku VAT na tereny zewnętrzne objęte niższą stawką – tłumaczy Paulina Jankowska, rzecznik prasowy PKP SA.

– W tym konkretnym przypadku można uznać, że służy to premiowaniu jakości wykonania usługi – uważa Przemysław Antas, radca prawny w Antas Kancelaria Radców Prawnych i Doradców Podatkowych.

Nie każdy ma prawo odliczyć

– Pierwszy raz spotykam się z takim przypadkiem. Chciałbym, aby innym zamawiającym posłużył jako przykład. To sposób na walkę z zaniżaniem cen i wyrównanie szans firm, które chcą świadczyć jak najwyższą jakość – chwali Marek Kowalski, prezes Polskiej Izby Gospodarczej Czystości.

Część ekspertów nie kryje jednak sceptycyzmu. Zwraca uwagę, że PKP SA mogą odliczyć podatek naliczony od należnego, więc dla spółki wysokość stawki jest neutralna. Co innego jednak zamawiający, którzy takiej możliwości nie mają. – Prawdopodobnie oni nadal będą się kierować głównie ceną – podejrzewa Łukasz Blak, doradca podatkowy w Certus LTA.

Wyjaśnia, że premiowanie w przetargu wykonawcy proponującego niższą stawkę podatku ma sens w przypadku podmiotów, które nie mogą odliczyć podatku naliczonego lub mogą to zrobić tylko częściowo. Wtedy ciężar VAT ponosi zamawiający. Dla niego zatem im niższa cena, tym lepiej. Co innego wykonawca, który może odliczyć w całości podatek z faktury. On nie odczuje negatywnych skutków premiowania wykonawców, którzy wykażą wyższy podatek – zauważa Łukasz Blak.

Jego zdaniem to właśnie może być jeden z głównych motywów, którymi kierują się PKP SA.

Umiejętne ustalanie świadczeń

Skąd w ogóle bierze się problem z różnymi stawkami VAT? Otóż zdarzają się przetargi, w których ta sama usługa jest różnie klasyfikowana. Na dodatek część podmiotów dysponuje interpretacją indywidualną potwierdzającą możliwość stosowania niższej stawki, a część nie ma takiego potwierdzenia.

Jednak największe pole manewru pojawia się w przetargach dotyczących wykonania usług, których część jest opodatkowana stawką 23 proc., a część obniżoną, np. 8 proc.

– Ustawa o VAT co do zasady nie ogranicza swobody podatnika przy ustalaniu ceny – zauważa Łukasz Blak. Prowadzi to do tego, że podmioty uczestniczące w przetargu dotyczącym świadczenia wielu usług ustalają cenę za część z nich na poziomie niższym od ich wartości rynkowej. Na legalność takiego postępowania wskazał nawet NSA w wyroku z 29 października 2010 r. (sygn. akt I FSK 1778/09).

Odnosząc to do usług sprzątania – stawką 8 proc. VAT są objęte m.in.: zagospodarowanie terenów zieleni, zamiatanie śmieci, usuwanie śniegu, pozostałe usługi sanitarne. Im więcej więc czynności wykonywanych przy realizacji zamówienia zostanie „podciągniętych” przez wykonawców pod takie usługi, tym niższa może być zaproponowana cena.

W opinii Łukasza Blaka to powszechna praktyka, nie tylko przy zamówieniach publicznych, lecz również w ramach zwykłej sprzedaży detalicznej.

Szpitalom się opłacało

Tak właśnie było w opisywanych przez DGP przetargach w niektórych szpitalach.

Mechanizm wyglądał następująco. Szpital ogłaszał przetarg np. na „kompleksowe usługi utrzymania czystości wraz z usługami wykonywanymi przez sanitariuszy oraz transportem wewnętrznym”. W specyfikacji zamówienia kładł nacisk na utrzymanie czystości i dezynfekcję pomieszczeń szpitalnych. Jedynie dodatkowo oczekiwał również pomocy przy przygotowywaniu łóżek dla pacjentów oraz współpracy przy opiece nad chorymi (np. przy ich transporcie na badania lub zmianie garderoby).

Co innego wynikało z faktury wystawionej przez wykonawcę. Największą pozycją okazywały się usługi dodatkowe, a te podstawowe – dotyczące sprzątania – generowały zaledwie kilkanaście procent kosztów. Kluczem do zrozumienia problemu były właśnie stawki podatku. Usługi utrzymania czystości są bowiem co do zasady objęte 23-proc. VAT. Zwolnione od daniny są natomiast usługi polegające na pomocy przy opiece nad pacjentem. Im zatem większą część wykonanych świadczeń stanowiła pomoc przy opiece nad pacjentem, tym większa była oszczędność na podatku. To istotne dla placówki medycznej, która z racji świadczenia usług zwolnionych z VAT nie ma prawa do odliczenia podatku naliczonego.

Gdyby szpital mógł odliczać VAT tak jak PKP SA, nie byłoby problemu zaniżania stawki VAT.

Ówczesny wiceminister finansów Jarosław Neneman, odpowiadając na zapytanie poselskie (nr 7827), zapowiedział kontrole. O ich wynikach w branży medycznej na razie cicho.

Dopłacą do ochrony brzegów

Głośne stały się natomiast ustalenia fiskusa kontrolującego przetargi na ochronę środowiska morskiego. To ten sam problem.

Chodzi o firmy, które wygrały przetargi na prace w ramach Programu Ochrony Brzegów Morskich realizowanego w latach 2008–2012. Inwestycje współfinansowały Unia Europejska i Skarb Państwa. Przetargi ogłaszały urzędy morskie, które odrzucały oferty, w których był uwzględniony VAT. Twierdziły, że takie inwestycje mają związek z ochroną środowiska morskiego i są objęte zerową stawką podatku. Przedsiębiorcy składali więc oferty zgodnie ze wskazaniami zamawiającego.

Teraz muszą dopłacać miliony złotych, bo jak ustaliły kontrole przeprowadzane przez urzędników fiskusa, inwestycja nie służyła ochronie brzegów morskich i od początku powinna być objęta stawką 23 proc.