- Obecne regulacje nie przystają do współczesnej przestępczości. Gdyby dokumenty, które podatnik ma obowiązek udostępniać na żądanie organów podatkowych i skarbowych, były w posiadaniu zwykłego księgowego, moglibyśmy je zabezpieczać bez ograniczeń - mówi Paweł Kołodziejski.
Paweł Kołodziejski, prokurator Prokuratury Regionalnej w Gdańsku / Dziennik Gazeta Prawna
W prokuraturach zostały wydzielone specjalne wydziały do spraw przestępczości finansowo-skarbowej. Czy to oznacza, że przestępstwami VAT zaczną się teraz zajmować tylko wyspecjalizowani prokuratorzy?
Reklama
Specjalizacja jest nieunikniona, jeśli chcemy zapewnić większą efektywność prowadzonych postępowań. Jest to zresztą trend ogólnoeuropejski. Tego typu wyspecjalizowane jednostki prokuratury występują m.in. we Włoszech, w Wielkiej Brytanii, Szwecji, Norwegii, Danii, Hiszpanii, Portugalii, Holandii, na Litwie, Słowacji i w Chorwacji. Byłoby dobrze, aby specjalizacja nastąpiła również po stronie organów śledczych nadzorowanych przez prokuratora – na wzór policji skarbowej. Tego typu jednostki do walki z przestępczością podatkową również nie są niczym nowym w Europie. Przykładowo: działają one we Włoszech (Guardia di Finanza) czy na Węgrzech. W Holandii funkcjonariusze tamtejszej formacji policyjnej (FIOD) współpracują z jednostką prokuratury wyodrębnioną i skierowaną do współpracy tylko w sprawach przestępstw gospodarczych.

Reklama
Sejm rozpoczął prace nad poselskim projektem ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Czy on spełnia te założenia?
Za wcześnie o tym mówić. Dla nas ważne jest, aby prokuratura uzyskała partnera do prowadzenia najpoważniejszych przestępstw podatkowych o charakterze transgranicznym, popełnianych na dużą skalę. Chodzi o to, aby jeden organ nie był odpowiedzialny za prowadzenie zarówno spraw drobnych, jak i najpoważniejszych. Oczywiście dla budżetu państwa każda sprawa jest istotna, lecz postępowania wobec zorganizowanych grup przestępczych nie są tym samym, co postępowania wobec podatników, którzy na niewielką skalę dokonują uszczupleń podatkowych. Powodzenie w zapobieganiu i walce ze współczesną transgraniczną i zorganizowaną przestępczością skarbową zależy od przewagi informacyjnej, pozwalającej na szybkie diagnozowanie zagrożeń, analizę, a następnie sprawne przeprowadzenie postępowania zmierzającego do pociągnięcia sprawców do odpowiedzialności karnej i podatkowej. Chodzi o łatwiejszy dostęp do informacji objętych głównie tajemnicą skarbową oraz bankową. Taka „policja skarbowa” musi również posiadać uprawnienia śledcze do prowadzenia postępowań w zakresie przestępstw powszechnych, które są nierozerwalnie związane z przestępstwami skarbowymi, takimi jak pranie pieniędzy, przestępstwa przeciwko dokumentom itp. Należałoby też rozważyć, czy nie powinna to być służba, która wydawałaby również decyzje podatkowe.
Na komisji sejmowej padł postulat zmiany w przepisach o tajemnicach zawodowych. Czy faktycznie aż tak przeszkadzają one w pracy prokuratorów?
Dziś większość danych gromadzonych w śledztwie karnoskarbowym, zwłaszcza w początkowej fazie, objęta jest tajemnicą. Tymczasem dla ustalenia stanu faktycznego, np. w sprawie dotyczącej prania pieniędzy pochodzących z korzyści wynikających z uszczuplenia podatkowego, niezbędne jest uzyskanie informacji często o kilkudziesięciu podmiotach gospodarczych z urzędów skarbowych, urzędów celnych, urzędów kontroli skarbowej, ZUS czy banków. Tak więc już od pierwszego dnia organy ścigania napotykają na tajemnicę skarbową, celną, pracownika kontroli skarbowej, ZUS, bankową, doradcy podatkowego, telekomunikacyjną itp. Oczywiście nie sposób deprecjonować samej idei ograniczenia dostępu do danych wrażliwych, niemniej wydaje się, że pominięcie specyfiki danego postępowania w uregulowaniu dostępu do tajemnic zawodowych jest błędem. Inne jest uzasadnienie prawne dostępu do danych podatkowych czy skarbowych w śledztwie gospodarczym, a inne w śledztwie kryminalnym. Nie budzi przecież najmniejszych wątpliwości, że podstawą ustaleń w śledztwie karno-skarbowym jest analiza dokumentacji księgowej podatnika, w tym zwłaszcza rejestrów VAT i faktur VAT, deklaracji podatkowych, przepływów środków na rachunkach bankowych itp. Pozyskanie tych danych zajmuje organom ścigania często kilka miesięcy, gdy tymczasem samo śledztwo powinno zostać zakończone co do zasady w ciągu trzech miesięcy.
Co więc należałoby zmienić?
Samo przemodelowanie instytucji tajemnic zawodowych w procesie karnym nie jest sprawą łatwą. Chodzi bowiem o wyważenie interesów osoby powierzającej wrażliwe dane przedstawicielowi zawodu zaufania publicznego z interesem wymiaru sprawiedliwości. Ten drugi jest przecież sprawowany w interesie całego społeczeństwa. Tymczasem obecne regulacje nie przystają do współczesnej przestępczości, czego przykładem jest chociażby art. 225 par. 3 kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z tym przepisem jeżeli adwokat, u którego dokonujemy przeszukania, oświadczy, że konkretne dokumenty są objęte tajemnicą obrończą, to nie ma możliwości zweryfikowania tego stanowiska. A przecież zdarzają się adwokaci, którzy pomagają grupom przestępczym wyłudzającym podatki.
Czy problem tajemnic zawodowych dotyczy także doradców podatkowych?
Tak, w tym przypadku również obserwujemy nadużywanie tajemnicy zawodowej. Niektórzy doradcy starają się ją wykorzystywać do odmowy wydania dokumentów księgowych podatnika, faktur, rejestrów zakupu i sprzedaży, czyli dokumentów, które są niezbędne w śledztwie skarbowym. A przecież są to dokumenty, które podatnik ma obowiązek udostępniać na żądanie organów podatkowych i skarbowych. Gdyby tego typu dokumenty były w posiadaniu zwykłego księgowego, moglibyśmy je zabezpieczyć bez ograniczeń. Nie ma uzasadnienia, aby były one objęte tajemnicą zawodową doradcy podatkowego.
W ciągu ostatnich dwu i pół roku w całej Polsce za przestępstwa skarbowe sądy orzekły kary bezwzględnego pozbawienia wolności zaledwie w stosunku do 31 osób. Dlaczego tylko tylu?
Problem niskich sankcji za tego typu przestępstwa jest złożony. Niewątpliwie jednym z powodów jest postrzeganie oszustw podatkowych jako czynów społecznie szkodliwych w mniejszym stopniu niż przestępstw kryminalnych przeciwko mieniu, takich jak np. kradzież. Pokrzywdzonym jest tu bowiem „bliżej nieokreślony” Skarb Państwa. Tymczasem obecna przestępczość podatkowa, która często ma charakter zorganizowany, transgraniczny i powoduje ogromne straty, godzi w bezpieczeństwo ekonomiczne Skarbu Państwa.
Innym powodem nieorzekania kar bezwzględnego pozbawienia wolności wobec sprawców przestępstw podatkowych jest ich skomplikowany charakter. Tu nigdy sprawa nie jest oczywista, a jeśli połączymy to z brakiem doświadczenia sędziego czy prokuratora, to znacznie trudniej o orzeczenie surowej kary. Przyczynia się do tego niejednoznaczne orzecznictwo sądów w zakresie niezbędności decyzji podatkowej do oskarżenia o przestępstwo podatkowe. Niektóre sądy wymagają, aby prokurator dysponował prawomocną decyzją podatkową. Potęguje to długotrwałość postępowań, a z upływem czasu sądy nie są skore do orzekania najsurowszej z kar, zwłaszcza jeśli w międzyczasie sprawca się ustatkuje, urodzi mu się dziecko itp.
W zeszłym tygodniu rząd przyjął projekt zmian w kodeksie karnym, który umożliwia karanie za fałszowanie faktur. Czy to poprawi sytuację?
Tak. Sankcje przewidziane za przestępstwa wystawiania i posługiwania się podrobionymi i poświadczającymi nieprawdę fakturami są surowe, lecz spójrzmy na kary grożące za podrabianie pieniędzy. Zgodnie z art. 310 par. 1 kodeksu karnego za taki czyn grozi kara od lat 5 albo 25 lat pozbawienia wolności. Wyobraźmy sobie, ile banknotów sprawca musi podrobić, aby uzyskać korzyść w wysokości 1 mln zł. W przypadku przestępstw podatkowych wystarczy jedna faktura. Trzeba pamiętać, że przestępstwa, o których mowa w projektowanych art. 270a i art. 271a k.k., można popełnić wyłącznie umyślnie. Dodatkowo ustawodawca przewidział możliwość nadzwyczajnego złagodzenia kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia w określonych sytuacjach. Projektowane przepisy powinny także zakończyć spór, czy fikcyjne faktury należy kwalifikować jako występek z kodeksu karnego skarbowego (art. 62 par. 2 k.k.s.), czy przestępstwo z kodeksu karnego (art. 271 par. 1 k.k.).
Nie jest to problem wyłącznie teoretyczny. Co prawda, zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2013 r. (sygn. akt I KZP 19/12), w takich przypadkach należy stosować obie ustawy (zgodnie z art. 8 k.k.s.). Sądy nie zawsze jednak stwierdzają zaistnienie przesłanek do zastosowania wykładni zaprezentowanej przez Sąd Najwyższy.
Jakie to powoduje problemy?
Czasami trudno jest zakwalifikować zachowanie sprawcy. Na przykład jeżeli podatnik żąda zwrotu VAT, to wówczas, zgodnie z orzecznictwem, art. 76 k.k. może podlegać zbiegowi z przestępstwem oszustwa z art. 286 k.k. Choć – jak powiedziałem – linia orzecznicza jest tu chwiejna. Z kolei, jeśli sprawca nie żąda zwrotu VAT z budżetu państwa, a jedynie pomniejsza podatek należny wskutek przestępczych działań, to w świetle orzecznictwa i poglądów przeważającej części doktryny zachowanie takie należy potraktować wyłącznie jako przestępstwo z kodeksu karnego skarbowego (art. 56 k.k.s.).
Rozwiązaniem, które jest dyskutowane wśród praktyków, jest m.in. wprowadzenie w kodeksie karnym rozdziału dotyczącego przestępstw skarbowych, natomiast pozostawienie kodeksu karnego skarbowego wyłącznie w zakresie wykroczeń skarbowych (kodeks wykroczeń skarbowych). Możliwe byłoby np. podniesienie kwoty uszczupleń, które stanowiłyby wykroczenia skarbowe. Pozwoliłoby to na zredukowanie represji z tytułu drobnych uszczupleń podatkowych do sankcji administracyjnych.
Podobno prokuratorzy mają pomysły także na zmiany w ordynacji podatkowej?
Obecne przepisy, w tym ordynacja podatkowa, są całkowicie nieprzystosowane do ustalania prawidłowego wymiaru zobowiązań podatkowych wobec osób, które tylko wykorzystują status podatnika dla prowadzenia działalności przestępczej. W postępowaniu podatkowym stosowane są te same reguły zarówno wobec przedsiębiorców próbujących zminimalizować swoje obowiązki podatkowe w ramach rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej, jak i wobec zorganizowanych grup przestępczych, trudniących się wyłudzaniem podatków na wielką skalę. Przestępcy korzystają z gwarancji wynikających z ordynacji podatkowej, które z zasady powinny przysługiwać tylko legalnie działającym podatnikom. Warto więc rozważyć wprowadzenie przepisów pozwalających na rozdzielenie działań podejmowanych wobec podatników co do zasady wywiązujących się z obowiązków podatkowych i działań podejmowanych wobec członków zorganizowanych grup przestępczych. W stosunku do pierwszych zastosowanie miałaby ordynacja podatkowa, a w stosunku do drugich – surowsze procedury kontroli.
Na czym miałyby polegać te surowsze procedury?
Chodzi głównie o sposób gromadzenia dowodów. Przestępca nie byłby zawiadamiany o zamiarze wszczęcia kontroli, dowody byłyby zbierane w toku śledztwa, a następnie wykorzystywane w trakcie procedur podatkowych. Oczywiście pozostaje problem, w jaki sposób zakwalifikować określoną osobę lub podmiot do jednej bądź drugiej procedury. Można jednak wyobrazić sobie zainicjowanie surowszej procedury kontroli przez sąd bądź pod nadzorem sądu. Przesłanką mogłoby być uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, co oczywiście nie rozstrzygałoby o odpowiedzialności podatkowej.
Podobne rozwiązania rekomendowała już Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego. Warto się nad nimi zastanowić.
Jakie inne zmiany mogłyby się przyczynić do zwiększenia efektywności ścigania sprawców oszustw podatkowych?
Warto rozważyć ograniczenie w procesie karnym zasady legalizmu w zakresie, w jakim nie spowoduje to zwolnienia kogokolwiek z odpowiedzialności karnej i nie będzie się temu sprzeciwiał interes pokrzywdzonych. W sprawach karnych skarbowych zasada legalizmu nabiera bowiem czasem wręcz karykaturalnej postaci. Jako przykład można podać sprawę, w której podatnik posiadał kilka tysięcy umów na skup złomu od osób indywidualnych. Policja przesłuchała kilkaset osób, po czym okazało się, że połowa z nich zaprzeczyła, aby podpisy na tych umowach należały do nich. Zasada legalizmu w obecnym kształcie zobowiązywała organ postępowania przygotowawczego do przesłuchania wszystkich kilku tysięcy dostawców wskazanych w umowach, aby ustalić pełną skalę przestępczego procederu. Tymczasem jest oczywiste, że w przypadku ujawnienia pełnej skali procederu kara orzeczona wobec sprawcy działającego w ramach czynu ciągłego nie byłaby znacząco wyższa. Czas więc zastanowić się nad zasadnością wprowadzenia wyjątku polegającego na ograniczeniu ścigania tylko do określonych czynów lub fragmentów czynów tych samych sprawców, jeżeli nie będzie to miało większego znaczenia dla przyszłego wymiaru kary. Taka regulacja pozwoliłaby organom skupić się na ściganiu najpoważniejszych przestępstw i pociągnięciu do odpowiedzialności karnej jak największej liczby sprawców. W sprawach karnych skarbowych nie istnieje również ryzyko naruszenia praw pokrzywdzonego, ponieważ uszczerbek ponosi Skarb Państwa, który reprezentowany jest przez prokuratora (bądź finansowy organ postępowania przygotowawczego).