Podatek bankowy został wprowadzony w ostatnich latach w kilkunastu krajach jako reakcja na hazard moralny banków i jego niewyobrażalnie wysokie skutki dla podatników.
Koronnym argumentem za wprowadzeniem dodatkowego opodatkowania banków było to, że prywatne banki doprowadziły do finansowej katastrofy i zostały uratowane za pomocą gigantycznych środków publicznych i teraz powinny zwrócić pieniądze. W Unii Europejskiej rządy wydały na ratowanie banków w formie kapitałów, pożyczek i gwarancji 10,3 proc. unijnego PKB z 2008 r.
W Polsce sytuacja taka nie miała miejsca głównie z powodu restrykcyjnych działań profilaktycznych nadzoru finansowego. Nie oznacza to jednak, że ryzyko destabilizacji systemu finansowego jest niskie. Najistotniejszym źródłem ryzyka dla stabilności finansowej polskiego sektora finansowego jest niedopasowanie struktury terminowej aktywów i pasywów. Polskie banki finansują długoterminową akcję kredytową (np. 30-letnie kredyty hipoteczne) pasywami o terminie wymagalności nieprzekraczającym jednego roku. Znaczna część tych kredytów jest denominowana w walutach obcych, co generuje dodatkowe ryzyko. Taka struktura finansowania powoduje szczególną podatność sektora na szoki zewnętrzne. Generuje również ryzyko systemowe.
Ryzyko takie może towarzyszyć decyzjom związanym m.in. z dodatkowym, pochopnym opodatkowaniem banków, które mogą stanowić źródło kryzysu bankowego. Historia ostatnich kryzysów finansowych pokazuje, że ich konsekwencje kosztowe dla podatników oscylują w granicach 15–20 proc. PKB. Koszt ryzyka średnich rozmiarów kryzysu bankowego dla Polski można szacować zatem na 150–200 mld zł, co równe jest skumulowanej wartości deficytu budżetowego z pięciu lat. Warto wartość tę skonfrontować z ewentualnymi wpływami do budżetu z tytułu podatku bankowego szacowanymi optymistycznie na poziomie 5 mld zł.
Znaczna część krajów Unii Europejskiej, które wprowadziły podatek bankowy, przeznacza wpływy z tej daniny na fundusze stabilizacyjne
Często podnoszonym w Polsce argumentem na rzecz dodatkowego opodatkowania banków jest nadmiernie wysoka stopa zwrotu z kapitału dla właścicieli banków, wynikająca m.in. z wyłączenia usług finansowych z opodatkowania podatkiem VAT.
Teza o nadmiernie wysokiej rentowności banków, mająca swoje uzasadnienie w przeszłości, nie znajduje obecnie potwierdzenia w faktach. Od kryzysu finansowego w latach 2008–2009 RoE sektora bankowego pozostaje na zbliżonym poziomie do innych sektorów gospodarki. Średnia stopa zwrotu z zainwestowanych kapitałów (RoE) w polskim sektorze bankowym wynosi obecnie około 10 proc. i jest istotnie niższa niż na przykład w budownictwie czy przemyśle chemicznym.
Przewidywana i oczekiwana stopa zwrotu z kapitału będzie w 2016 r. i najbliższych kilku latach znacznie niższa z powodu konieczności wdrożenia europejskich restrykcji regulacyjnych, a ponadto dodatkowych krajowych opłat o charakterze parapodatków, m.in. z wyższych opłat na Bankowy Fundusz Gwarancyjny, opłat na rzecz funduszu wsparcia dla kredytobiorców mieszkaniowych (600 mln zł), a także kosztów restrukturyzacji kredytów frankowych, szacowanych minimalnie na 13,6 mld zł.
W rezultacie, nawet bez dodatkowego podatku bankowego, realne obciążenie banków będzie znacznie wyższe od oficjalnej stopy opodatkowania. Wprowadzenie w tych warunkach dodatkowego podatku bankowego może spowodować, że oczekiwana stopa zwrotu z kapitału będzie odstraszała inwestorów, a relatywnie dobra kapitalizacja i bezpieczeństwo polskiego sektora bankowego mogą przestać być atutem polskiej gospodarki.
Rozważając opodatkowanie sektora bankowego, należy zatem nie tylko odpowiedzieć na pytanie, ile powinny zarabiać banki, aby był to zarobek akceptowalny społecznie, ale również uwzględnić ryzyko zniszczenia atrakcyjności inwestycyjnej sektora dla prywatnego kapitału i konieczność zaangażowania środków publicznych w celu zapewnienia bezpieczeństwa systemu finansowego.
Powyższe konstatacje nie oznaczają jednak, że banki nie powinny być obciążone na rzecz dobra wspólnego, szczególnie na rzecz wzrostu stabilności systemu finansowego. W istocie mamy do czynienia z wyborem między fiskalnym celem opodatkowania banków, z natury krótkookresowym, a „opodatkowaniem”, którego celem jest wzrost stabilności systemu finansowego, oznaczający redukcję ryzyka dla finansów publicznych w dłuższym okresie. Znaczna część krajów Unii Europejskiej, które wprowadziły podatek bankowy, przeznacza wpływy z tego podatku na fundusze stabilizacyjne. Dotyczy to na przykład Belgii, Cypru, Niemiec, Portugalii, Słowacji i Szwecji.
Lepszym rozwiązaniem dla Polski niż dodatkowe opodatkowanie banków w celach fiskalnych jest wybór takich rozwiązań, które skłaniałyby banki do bycia bardziej bezpiecznymi, również za pomocą parapodatków na rzecz funduszy stabilizacyjnych. W Polsce funduszami takimi zarządza Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG). Warto zauważyć, że środki zgromadzone w BFG są częścią finansów publicznych. Oznacza to, że środki zgromadzone w BFG wzmacniają fundusze publiczne, co pozwala łatwiej realizować planowane cele polityki finansowej państwa.
Obecnie głównym parapodatkiem jest tzw. opłata stabilizacyjna, którą banki płacą do BFG poza wpłatami na fundusz pomocowy. Ostatnie wypłaty na rzecz deponentów SKOK obniżyły fundusz BFG o blisko 3 mld zł. W 2015 r. podniesione zostały obowiązkowe opłaty na fundusz pomocowy (co spowodowało wzrost obciążenia banków na rzecz BFG o ponad 80 proc., do kwoty około 2,2 mld zł). Oznacza to parapodatek na poziomie około 0,24 aktywów ważonych ryzykiem. Należy oczekiwać, że nie ulegnie on zmniejszeniu w przyszłości ze względu na konieczność uzupełnienia funduszy BFG oraz potencjalną restrukturyzację kolejnych SKOK-ów, a także niektórych banków spółdzielczych.
Nowelizacja ustawy o finansach publicznych z 22 lipca 2015 r. wprowadziła BFG do grupy jednostek objętych stabilizującą regułą wydatkową. Oznacza to m.in., że ubytek środków zgromadzonych w BFG wpływa na relację deficytu budżetowego do PKB, a więc zwiększa ryzyko objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu.
Jak dotychczas koszty działań profilaktycznych mających na celu wzmocnienie stabilności sektora bankowego obciążały w Polsce sektor bankowy, a nie podatników. Przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym dodatkowym obciążeniu banków na rzecz stabilności należy brać pod uwagę wpływ tych decyzji na stopę zwrotu z kapitału, ponieważ nadmierny spadek atrakcyjności inwestycyjnej polskiego sektora bankowego może spowodować brak możliwości wzrostu kapitałów własnych banków, a więc może spowodować skutek odwrotny do zamierzonego.
Wzmocnienie stabilności banków jest nie tylko warunkiem koniecznym zrównoważonego rozwoju gospodarczego, ale również warunkiem zwiększenia bezpieczeństwa finansów publicznych. Warto w tym miejscu zauważyć, że zakaz wypłaty dywidendy, praktykowany przez KNF wobec części bardziej ryzykownych banków w Polsce, oznacza w praktyce opodatkowanie zysku stawką w wysokości 100 proc. (czyli CIT = 100 proc.).
Konkludując, jeśli podjęta zostałaby decyzja o opodatkowaniu banków, to kluczowe są trzy kwestie:
– aby nie dopuścić do niezamierzonej destabilizacji systemu finansowego, wszelkie ewentualne obciążenia powinny być nakładane w postaci dodatkowego podatku od zysku, a nie od aktywów, pasywów lub transakcji;
– wpływy z podatku powinny być przeznaczane na fundusze stabilizacyjne, a nie na zaspokajanie bieżących potrzeb budżetowych, tym bardziej że wysoce prawdopodobne będzie dalsze istotne uszczuplenie funduszy BFG;
– wielkość należnego podatku powinna być uzależniona od ryzyka, które generują dla stabilności systemu bankowego poszczególne banki.
INSTYTUT BADAŃ NAD GOSPODARKĄ RYNKOWĄ