Dokument podsumowuje misję MFW, której celem była pomoc Ministerstwu Finansów w opracowaniu strategii modernizacji polskiej administracji podatkowej. Eksperci skoncentrowali się na zbadaniu, czy nasz fiskus ma odpowiednie struktury zarządzania i efektywnie wypełnia swoje obowiązki. Wnioski są dość krytyczne – raport obnaża niedoskonałości naszego aparatu skarbowego.

Wynika z niego, że nie ma poprawy, odkąd efektywność poboru podatków na skutek kryzysu się pogorszyła. Jeszcze w 2008 r. efektywność poboru danin wynosiła 16 proc. PKB. W 2013 r. było to już tylko 13,1 proc.

Taka tendencja – zdaniem MFW – jest czymś wyjątkowym, bo w innych krajach Europy fiskus zbiera już przynajmniej tyle samo podatków, co przed kryzysem.

Problemy z VAT

Według MFW najgroźniejsza tendencja utrzymuje się w podatku od towarów i usług, z którego wpływy stanowiły w 2012 r. 7,1 proc. polskiego PKB i ciągle spadają. Zdaniem MFW skuteczność poboru VAT jest w Polsce niższa niż w sąsiednich krajach, które przystąpiły do UE w tym samym czasie, co nasz kraj. Przyczyną jest wzrost liczby oszustw podatkowych oraz duża liczba stawek obniżonych i zwolnień w polskim systemie podatkowym.

Fundusz przypomina, że zarówno w naszym kraju, jak i w Bułgarii, Czechach, na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji wpływy z VAT wzrosły tuż po akcesji do UE w 2004 r. Poziom ten obniżył się podczas kryzysu finansowego w latach 2008–2009. O ile jednak w pozostałych państwach regionu wrócił do poprzedniego poziomu, o tyle w Polsce ciągle spada. Nie pomogła nawet podwyżka stawek podatku z 2011 r. Według MFW powodem może być większa kwota zwrotów VAT – z 1,6 mln zł w 2011 r. do 1,8 mln w 2013 r. W konsekwencji budżet stracił około 12 mld zł, co stanowi równowartość około 11 proc. VAT zebranego w 2010 r. – wylicza MFW. Przypuszcza, że powodem tej rozpiętości mogą być różnego rodzaju mechanizmy wyłudzania podatku.

Nie lepiej w CIT

Odnotowuje się też spadek wpływów z podatków dochodowych, w tym zwłaszcza od firm – fiskus zbiera obecnie aż o 33 proc. mniej z CIT niż w 2008 r. Podobne spadki dotknęły też inne kraje europejskie. Zdaniem MFW powodem może być przede wszystkim wzrost poziomu unikania opodatkowania przez największych polskich podatników.

Archaiczny podział

Fundusz skrytykował również polską administrację podatkową za jej rozczłonkowanie, słabą rolę centrali i brak jednej instytucji informatycznej, która wspomagałaby fiskusa. Zwrócił też uwagę, że marnotrawstwem jest dzisiejsza sytuacja, w której istnieje 400 terenowych urzędów skarbowych nadzorowanych przez 16 izb. Poza Francją (1500 terenowych urzędów) jest to największa liczba wśród wszystkich wielkich krajów UE. Raport wytyka, że jest to wyraźnie niespójne z ideą wydajnej administracji podatkowej, w której dzięki innowacjom informatycznym zredukowano lub wyeliminowano potrzebę fizycznej obecności podatników w urzędzie.

Wizja na 10 lat

Eksperci przygotowali dla resortu finansów konkretne rekomendacje zmian. Ich zdaniem reforma powinna być całościowa i nie rozwiążą tego zmiany planowane już dziś przez MF (w tym przygotowana już ustawa o administracji podatkowej). Wprawdzie – w ocenie MFW – idą one w dobrym kierunku, ale nie stanowią spójnej strategii modernizacji, która odnosiłaby się do słabości strukturalnych fiskusa. Należy więc stworzyć wizję reform na pięć, a nawet 10 lat. A przy tym wyznaczyć konkretną osobę, która będzie odpowiedzialna za zdobycie politycznego wsparcia dla tej reformy – zaleca raport.

Priorytetem MF powinno być – zdaniem ekspertów – stworzenie ujednoliconej, krajowej administracji podatkowej. Dzisiejsze rozdrobnienie i brak jednego szefa centrali powodują rozmycie odpowiedzialności, skomplikowany łańcuch dowodzenia i trudności z prawidłowym zarządzaniem – czytamy w raporcie.

MFW zaleca także ministerstwu zwiększenie zatrudnienia w centralnej administracji podatkowej (przynajmniej do 5 proc. łącznych zasobów kadrowych) oraz skupienie odpowiedzialności za wszystkie kontrole i dochodzenia podatkowe w jednym departamencie ministerstwa. Zdaniem MFW należy także utworzyć jeden urząd skarbowy z siedzibą w Warszawie, który obsługiwałby 1000 największych polskich firm dających połowę dochodów podatkowych budżetu.

Walka z luką

Jak zwiększyć efektywność ściągania podatków? W przypadku CIT pomóc mogą przede wszystkim skoordynowane kontrole największych podatników – zaleca raport. Natomiast za priorytet w VAT uznaje stworzenie skutecznego systemu oceny ryzyka, czyli branż i podatników mogących sprawiać fiskusowi największe kłopoty. W tym celu MFW sugeruje stworzenie prostej, analitycznej bazy danych, która konsolidowałaby 400 obecnie działających. Baza ta opierałaby się na danych zawartych w rejestrach VAT, deklaracjach celnych, informacjach agentów tworzących firmy oraz danych finansowych z banków oraz ujawnionych w trakcie postępowań karnych. Dodatkowo należy utworzyć wyspecjalizowane jednostki do spraw walki z oszustwami – radzą eksperci.

Zalecają też działania prewencyjne, w tym wprowadzenie szybkiej ścieżki pozwalającej na odrzucenie bądź anulowanie rejestracji dla celów VAT, gdy istnieją wiarygodne podejrzenia o planowanych nadużyciach.

Odzyskać zaufanie

MFW sugeruje fiskusowi zmianę podejścia do podatnika, aby zwiększyć zaufanie do organów. W tym celu administracja powinna poświęcić szczególną uwagę przedsiębiorcom dopiero rozpoczynającym działalność gospodarczą – zaleca raport. Pozytywnie ocenia planowaną instytucję asystenta podatnika, który ma udzielać pomocy nowym przedsiębiorcom, nie dłużej niż przez 18 miesięcy od uzyskania przez nich NIP. Z drugiej strony jednak zaleca ostrożność, bo – zdaniem ekspertów – bieżąca pomoc indywidualna dla takiej liczby podatników nie jest trwała. Lepszym rozwiązaniem byłaby – w ich przekonaniu – realizacja takich programów przez specjalne zespoły urzędników, które organizowałyby bezpłatne seminaria, komunikowały się z podatnikami telefonicznie i przez internet, a także odwiedzały ich.

Fiskus musi zmienić mentalność

Łukasz Blak doradca podatkowy Certus LTA

Łukasz Blak doradca podatkowy Certus LTA

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Raport MFW proponuje wiele sensownych zmian. Jednak nie doprowadzą one raczej do rewolucji w zakresie ściągalności podatków – mogą spowodować tylko niewielką poprawę, a niewłaściwie wdrożone – mogą doprowadzić nawet do spadków wpływów. Raport nie uwzględnia bowiem podejścia aparatu skarbowego do podatników w Polsce. Dopóki nie zostanie zmieniona mentalność urzędników, którzy traktują podatnika jak potencjalnego oszusta, dopóty nie dojdzie do znaczącej poprawy. Polscy urzędnicy dążą do znalezienia nieprawidłowości u każdego, nawet najuczciwszego podatnika. Dodatkowo urzędnik – ściśle teraz rozliczany z wyników kontroli (na co wskazuje pismo z MF dotyczące wymogu efektywności na poziomie 80 proc.) – ma być, zgodnie z dyrektywami MFW, rozliczany jeszcze dokładniej. To może oznaczać, że będzie on jeszcze bardziej opresyjny wobec uczciwych podatników, którzy są najłatwiejszym celem. Urzędnicy powinni jednak skupić się na szarej strefie. Gdy np. widzę, z jaką skrupulatnością urzędnicy egzekwują zapłatę odsetek od podatku zapłaconego jeden lub dwa dni później, to dochodzę do wniosku, że wydatki na pensje urzędników zajmujących się takimi sprawami wielokrotnie przewyższają potencjalne zyski dla budżetu. Efektywność należy więc badać miernikami w rodzaju: nakład – efekt (potwierdzony prawomocnym rozstrzygnięciem). Dopiero wtedy jakiekolwiek reformy mogą mieć sens.

Zaprosiliśmy ekspertów i podzielamy ich wnioski

Jacek Kapica wiceminister finansów

Jacek Kapica wiceminister finansów

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Ministerstwo Finansów podziela wiele wniosków zawartych w raporcie MFW, a całe badanie zostało przeprowadzone na nasze zaproszenie. Część z wniosków została już zrealizowana poprzez wprowadzenie konsolidacji US i IS oraz zadania analizy ryzyka w administracji podatkowej wraz ze zmianą ustawy o urzędach i izbach skarbowych. Kolejne zmiany dotyczące obsługi i wsparcia podatnika są wprowadzane wraz z projektem nowej ustawy o administracji podatkowej. Bardziej zaawansowane z nich, dotyczące zmian systemowych, będą przedmiotem naszych analizy do realizacji w kolejnych latach modernizacji administracji podatkowej.