Tradycyjne metody polegające na zwiększaniu obciążeń podatkowych przestają działać, a nawet odnoszą efekt odwrotny do zamierzonego. Dlatego cała uwaga skupia się teraz na uszczelnianiu systemu podatkowego i walce z „agresywnym planowaniem podatkowym”.

Renegocjowanie umów

Źródło wszelkiego zła jest upatrywane, jak zwykle, w rajach podatkowych i ponadnarodowych koncernach, które nie będąc związane ekonomicznie z żadną określoną jurysdykcją, szczególnie bezwzględnie – zdaniem decydentów – wykorzystują międzynarodowe instrumenty optymalizacji podatkowej.

Walka z rajami podatkowymi nabrała szczególnej postaci wraz z uchwaleniem zaleceń Komisji Europejskiej z 6 grudnia 2012 r. w sprawie środków mających na celu zachęcenie państw trzecich do stosowania minimalnych dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania (2012/771/UE). Już z samego tytułu wynika, że zalecenia definiują minimalne dobre praktyki, co pozwala odróżnić raje podatkowe od nierajów.

Dotychczasowa praktyka OECD (w 2000 r. opracowano pierwszą listę 38 krajów stosujących szkodliwą konkurencję podatkową) szanowała autonomię podatkową każdego państwa, a jako kryterium uznania za raj przyjmowano wyłącznie podstawy prawne i gotowość do wymiany informacji podatkowych z innymi państwami.

Zalecenia Komisji z 2012 r. idą znacznie dalej. Wymiana informacji powinna obejmować całokształt aktywności podatnika, włączając w to dane na temat jego majątku, rachunków bankowych czy księgowości.

Naruszeniem dobrych praktyk jest także na przykład zbyt niskie opodatkowanie, w tym szczególne zwolnienia podatkowe dla spółek nieprowadzących na terenie kraju rzeczywistej działalności gospodarczej. A także nieprzejrzyste prawo umożliwiające zbyt korzystną wykładnię przepisów podatkowych. Zjawisko to może być i jest identyfikowane także w obszarze Unii Europejskiej, czego przykładem niedawne naciski na zmiany systemu podatkowego na Cyprze.

W odniesieniu do państw niespełniających tych surowych kryteriów Komisja proponuje standardowy zestaw retorsji: umieszczanie na czarnych listach, nacisk dyplomatyczny zmierzający do zawierania bądź renegocjacji umów międzynarodowych, a jeśli to nie pomoże – zbiorowe wypowiadanie umów. Retorsjami mogą też zostać objęci obywatele tych państw oraz przedsiębiorstwa w nich zarejestrowane. Przykładem jest wprowadzenie niedawno przez Francję sankcyjnego, 75-proc. opodatkowania dochodów ze sprzedaży majątku dla takich podmiotów.

Całkowitą nowością są propozycje zakładające sankcje w odniesieniu do międzynarodowych koncernów, polegające na pozbawianiu ich unijnych dotacji lub wykluczaniu z zamówień publicznych.

Zbliżanie stawek podatkowych

Polityka Unii Europejskiej oraz OECD zmierza także do ujednolicenia zasad i stawek podatkowych w odniesieniu do podatków dochodowych. Cel jest dość oczywisty. OECD identyfikuje dwa podstawowe sposoby agresywnego planowania podatkowego: podwójne nieopodatkowanie (double non-taxation) oraz sztuczne obniżanie podstawy opodatkowania (base erosion).

Obie te metody są możliwe do zastosowania, gdy przedsiębiorstwo, działając w różnych systemach podatkowych, wykorzystuje różnice w sposobie traktowania określonych przychodów lub kosztów. W efekcie prowadzi to do zwalniania z opodatkowania przychodów rzekomo opodatkowanych w innym państwie lub do obniżania podstawy opodatkowania wielokrotnie o ten sam koszt. Jednolite zasady zapobiegłyby takim praktykom.

Postulaty idą jednak dalej. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny zwraca uwagę, że bez w miarę jednolitych stawek podatkowych nawet ujednolicenie przepisów nie zapobiegnie ucieczce podatników z wysoko opodatkowanych krajów, gdzie faktycznie prowadzą oni swoją aktywność gospodarczą (Źródło: pkt 1.7, 1.8, 4.8 i 4.10 opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z 17 i 18 kwietnia 2013 r. w sprawie „Planu działania zakładającego poprawę skuteczności walki z oszustwami podatkowymi i uchylaniem się od opodatkowania”).

Ujednolicanie ewidencji

Ujednolicenie proponuje się także na poziomie ewidencji podatkowej. Różne systemy obowiązujące w różnych państwach utrudniają prawidłowe przypisanie dochodów i kosztów do właściwego oddziału. Wielonarodowe przedsiębiorstwa produkcyjne z dużą łatwością lokalizują produkcję w krajach o najniższych kosztach pracy, kierują ją na rynki o najwyższym poziomie konsumpcji (zwykle kraje wysoko rozwinięte z wysokimi podatkami), a opodatkowują w krajach o najkorzystniejszym systemie.

Ujednolicona ewidencja podatkowa pozwoliłaby porównać koszty produkcji i dystrybucji z przychodami i rozdzielić dochody pomiędzy poszczególne etapy realizowane w różnych państwach, z uwzględnieniem zasad cen transferowych. Czyli obowiązku dokonywania transakcji między podmiotami powiązanymi zgodnie z cenami rynkowymi.

Ograniczanie turystyki podatkowej

Ujednolicenie objęłoby także, przynajmniej w części, dochody osób fizycznych. EKES proponuje szczególnie przyjrzeć się dwóm instytucjom: rezydencji podatkowej oraz szczególnym zasadom opodatkowania tzw. ekspatriantów i osób o wysokich dochodach (high-networth-individuals). W wielu państwach, także członkowskich, istnieją bardzo liberalne zasady umożliwiające uzyskanie statusu rezydenta podatkowego (podatnika, którego całość dochodów powinna podlegać opodatkowaniu w danym kraju, niezależnie od ich źródła) przy jednoczesnych licznych zwolnieniach podatkowych, często czasowych, dla osób, które świeżo uzyskały taki status, lub dla osób, które wykazują szczególnie wysoki poziom dochodów. Likwidacja takich regulacji ograniczałaby turystykę podatkową.

Koniec z unikaniem opodatkowania

Wspomniane już podwójne nieopodatkowanie czy podwójne obniżanie podstawy jest możliwe nie tylko dzięki różnicom w systemach podatkowych, ale także dzięki szczególnym zapisom umów o unikaniu podwójnego opodatkowania. Klauzule tax sparing dają podatnikom możliwość zaliczenia na poczet należnego podatku kwot, które mogły zostać pobrane przez inne państwo, niezależnie od tego, czy faktycznie tak się stało.

Komisja proponuje tu konkretne zapisy umożliwiające w takiej sytuacji opodatkowanie w miejscu siedziby lub zamieszkania podatnika, niezależnie od zasady unikania opodatkowania według umowy międzynarodowej (Źródło: pkt 3.2 zaleceń Komisji z 6 grudnia 2012 r. 2012/772/UE).

Powstały również rekomendacje zmierzające do wprowadzenia klauzuli regulującej obejście przepisów prawa podatkowego (pkt 4.2 zaleceń komisji), a także regulacji szczegółowych, które mają utrudniać agresywne planowanie podatkowe (kontrola cen transferowych, opodatkowanie zysków spółki kontrolowanej itp.). Ta pierwsza klauzula obowiązuje już w wielu państwach Wspólnoty.

Wymiana informacji między państwami

Ponad 200 mln euro przeznaczono w budżecie unijnym do 2020 r. na zacieśnianie współpracy poprzez wspólne szkolenia, systemy wymiany informacji podatkowej, wspólne kontrole podatników oraz efektywne prowadzenie egzekucji wykonalnych orzeczeń w różnych jurysdykcjach (Źródło: program Fiscalis 2020, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 grudnia 2013 nr 1286/20131286/2013).

Niektóre z postulatów zostały już częściowo wdrożone, jak np. wymiana informacji [rozporządzenie Komisji (UE) nr 1156/2012 z 6 grudnia 2012 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania niektórych przepisów dyrektywy Rady 2011/16/UE w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania] oraz transgraniczna egzekucja zobowiązań podatkowych (w Polsce zmiany zostały wprowadzone w listopadzie 2013 r. w ordynacji podatkowej). Inne znajdują się w fazie implementacji, jeszcze inne nie wyszły poza etap projektu.

Na zacieśnianie współpracy w budżecie UE przeznaczono ponad 200 mln euro

Zmiany także u nas

Na tle innych krajów Unii Polska jawi się jako prymus. Od kilku lat realizuje program zmiany umów o unikaniu podwójnego opodatkowania. Pod topór poszły między innymi umowy z Cyprem, Maltą, Luksemburgiem i Słowacją. Zawierane są też nowe umowy, które mają umożliwić skuteczną wymianę informacji (m.in. z Wyspą Man). Ze spółki komandytowo-akcyjnej uczyniono podatnika CIT, wzorem Niemiec i Francji. Od 2012 r. uproszczono system wymiany informacji z organami podatkowymi UE, a od niedawna uproszczono system egzekucji administracyjnej dokonywanej na podstawie tytułów wykonawczych państwa członkowskiego UE.

W planach jest opodatkowanie zagranicznej spółki kontrolowanej, co skomplikuje życie wspólnikom holdingowych spółek cypryjskich, oraz wprowadzenie klauzuli o obejściu przepisów prawa podatkowego zgodnej z zaleceniami Komisji Europejskiej. (Źródło: przyjęte przez rząd założenia do projektu ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz skierowany do Sejmu rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych).

O co w tym wszystkim chodzi

Czy w tym kontekście będzie możliwe planowanie podatkowe? Pewnie jeszcze długo tak. Wdrażanie nowych rozwiązań trwa i natrafia na niemały opór wielu zainteresowanych. Poza tym nie wszystkie rozwiązania mają agresywny charakter. W przepisach państw UE jest wiele ulg podatkowych, z których nasi obywatele też chętnie by skorzystali. W odniesieniu do najbardziej agresywnych metod może się okazać, że najskuteczniejsze będzie ich demaskowanie na forum publicznym.

W tym kontekście jawi się podstawowe pytanie: o co tak naprawdę chodzi? Jeśli o sprawiedliwość podatkową, to nietrudno zauważyć, że będzie nas ona sporo kosztować. Jeśli o zwiększenie wpływów podatkowych do budżetów państw członkowskich, to podstawowym problemem jest to, na ile proponowana inżynieria jest w stanie urzeczywistnić ten cel. Dotychczasowe doświadczenia są raczej smutne. Manipulowanie przy podatkach dochodowych, które nie stanowią najważniejszego źródła dochodów dla budżetów, nie powoduje drastycznego zwiększenia wpływów, a zwykle drogo kosztuje i to zarówno w cyfrach bezwzględnych, jak i w spadku PKB. Analitycy „The Economist” od dawna proponują dwa inne kierunki: zwiększanie efektywności podatków pośrednich (VAT i akcyza) oraz przeproszenie się z podatkami majątkowymi (takimi jak np. podatek katastralny). Oba mają tę zaletę, że płaci się je tam, gdzie dochodzi do konsumpcji dóbr lub gdzie kumuluje się majątek prywatny, i są znacznie mniej podatne na optymalizację. Niełatwo bowiem uciec z pięknym apartamentem w Toskanii do raju podatkowego.

dr Marcin Gorazda, adwokat, Kancelaria Gorazda, Świstuń, Wątroba i współnicy