Podatek liniowy wydaje się idealny. Dlaczego więc nie obowiązuje w żadnym rozwiniętym kraju Zachodu?
Skąd wziął się podatek liniowy?
Podatki są stare jak świat, już w XIV w. ściągano w Polsce – w pieniądzu – poradlne: stały podatek gruntowy, który miał charakter zbliżony do liniowości. Jednak prawdziwa dyskusja o podatku liniowym rozpoczęła się w 1985 r., kiedy Alvin Rabushka i Robert Hall z Uniwersytetu Stanforda opublikowali artykuł „The flat tax”, w którym mówili o liniowej taryfie opodatkowania i niskich stawkach podatku krańcowego.
A co z guru liberałów Adamem Smithem?
On opracował cztery zasady podatkowe, z których możemy domniemywać, że nie miałby nic przeciwko współczesnym podatkom liniowym. Najpierw równość – uważał, że obywatele powinni płacić podatki proporcjonalnie do dochodów, bez względu na to, z jakich źródeł pochodzi dochód. Potem dogodność – podatek ma być tak skonstruowany, by jego płacenie było jak najłatwiejsze. Dwie pozostałe zasady to: pewność i taniość. Ale by mówić o pełnym sukcesie podatku liniowego, muszą być spełnione pewne warunki społeczno-ekonomiczne, odpowiednio wysoki poziom rozwoju i dobrobytu, w miarę proporcjonalny rozkład dochodów czy odpowiednia podaż pracy względem stawki płacy.
Wróćmy do 1985 r. Pojawia się tekst dwóch szacownych ekonomistów, w którym opowiadają się za wprowadzeniem 19-proc. liniowej stawki podatkowej...
Ale wysokość tej stawki musi, z jednej strony, uwzględniać potrzeby budżetu państwa i nie zakłócać rynkowego mechanizmu kształtowania relacji ceny – płace – efektywność. Z drugiej – przy jej ustalaniu trzeba brać pod uwagę zdolność podatkową obywateli. Jeśli nie uwzględnimy granic opodatkowania, przejdą do szarej strefy.
Hall i Rabushka publikują i...
I jedne kraje wprowadzają stawkę liniową, inne nie. Ale mówimy tu o liniowej stawce podatku od dochodów osobistych.
Wydaje się, że ekonomiści z Zachodu znaleźli na Wschód od Odry doskonałe pole do eksperymentu, bo podatek liniowy, poza Islandią, w latach 90. i na początku XXI w. został wprowadzany głównie w Europie Środkowo-Wschodniej. Słowacja, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa...
A wie pan, jak obywatele Stanów Zjednoczonych rozliczają się z podatku dochodowego?
Tam obowiązuje wiele stawek.
Dokładnie. Jest 10 proc., 15 proc., 20 proc., 22 proc., 32 proc. i 38 proc. W Niemczech czy we Francji progresja jest bardziej rozbudowana. To wszystko zależy od tego, jak państwo chce wykorzystać politykę podatkową, by wpływać na wzrost gospodarczy czy bezrobocie. Rozwarstwienie dochodów i wprowadzenie stawek liniowych czy progresywnych można rozsądzić pół na pół. Zwolennicy sprawiedliwego podejścia uważają, że jeśli ci, którzy zarabiają więcej, płacą wyższe stawki, łamiemy zasadę sprawiedliwości.
Ale sprawiedliwość to kwestia definicji.
Ja nie lubię tego sformułowania, wolę efektywność i racjonalność, bo bardzo trudno pogodzić w systemie podatkowym sprawiedliwość z efektywnością. Przy podatku liniowym ten, który zarabia więcej, płaci kwotowo wyższy podatek niż ten, który zarabia mniej. Ale jednocześnie ma zachętę do generowania wyższych dochodów, bo nie zmienia mu się stawka podatku. W progresji istnieje zagrożenie, że stracimy motywację do osiągnięcia wyższego dochodu, bo wskoczymy w następny próg podatkowy i wyższą stawkę.
Czy ktoś to udowodnił któreś z tych założeń?
Nie ma jednoznacznego badania zrobionego przez np. OECD czy MFW, które by wykazało, że wprowadzenie podatku liniowego automatycznie oznacza szybszy wzrost gospodarczy czy wyższe wpływy podatkowe. Ale można wyciągać pewne wnioski. W Polsce w 2007 r. radykalnie obniżono – z 27 proc. do 19 proc. – podatek dochodowy od osób prawnych. Główną ideą zmiany była chęć zostawienia przedsiębiorcom większej części dochodu rozporządzalnego, by mogli zainwestować te pieniądze w nowe miejsca pracy. 8 pkt proc. to bardzo dużo. Przedsiębiorstwa bardzo chętnie skorzystały z oszczędności, ale nie zainwestowały ich tak, jak oczekiwał rząd, który wprowadził obniżkę. Wolały pomnażać zyski na rynku finansowym, kierując się własnym rachunkiem ekonomicznym.
A co się działo u nas w kwestii podatku liniowego w latach 90.?
Od roku 1993 r. to rozwiązanie wprowadza kilkanaście krajów. Także i my zaczynamy tworzyć system podatkowy. W 1992 r. wchodzi w życie ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych, w 1993 r. od osób prawnych, także te dotyczące VAT i akcyzy. W podatkach dochodowych wprowadzamy progresję, w VAT i akcyzie liniowość. Dopiero w 1998 r. nastąpił przełom, po opublikowaniu białej księgi podatkowej, w której podsumowano funkcjonowanie systemu podatkowego oraz zaproponowano istotne reformy. Ówczesny minister finansów Leszek Balcerowicz nie tyle chciał przeforsować liniowość, choć takie projekty ustaw się pojawiły, ile raczej sprowokować dyskusję na temat racjonalności systemu podatkowego. Od tego momentu zaczyna się o tym dyskutować i pojawia się sporo opracowań polskich ekonomistów na ten temat.
Jak pani ocenia polską dyskusję na temat podatku liniowego?
Jest ciekawa. Jedni uważają, że ze względu na prostotę i taniość osiągnęlibyśmy oszczędności, bo potrzebnych byłoby np. mniej urzędników skarbowych. Ten prosty system zniechęcałby też do przechodzenia do szarej strefy. Ale powstaje problem, jak ustalić poziom stawki liniowej? 18 proc., 19 proc. czy powyżej 20 proc.? Jak ustalić kwotę wolną od podatku? W naszym systemie mamy paradoks: PIT obliczamy według spłaszczonej stawki progresywnej, bo 98 proc. podatników rozlicza się według stawki 18 proc. Ale mamy też obowiązkową składkę na ZUS, która ma charakter degresywny – po osiągnięciu pewnego pułapu wpłat nie płacimy więcej. I wreszcie mamy składkę zdrowotną obliczaną według metody liniowej. Czyli mamy jeden dochód osobisty, obciążony trzema tytułami, z których każdy się inaczej liczy.
My tylko rozmawiamy o liniowym, a inni go wprowadzają. Jak to wygląda u sąsiadów?
Badania dotyczyły skuteczności fiskalnej, czyli tego, na ile z tytułu konkretnego podatku, który został objęty zmianą, przychody do budżetu państwa wzrosły lub spadły. Dobrym przykładem jest Słowacja, która wprowadziła 19-proc. stawkę VAT, PIT i CIT w 2004 r. W pierwszym roku wpływy nie spadły i to mimo dużej kwoty wolnej od podatku. W kolejnych latach także rosły, mimo to Słowacy zaczęli zastanawiać się nad zmianą w podejściu do opodatkowania dochodów osobistych, bo pojawiło się duże rozwarstwienie dochodów. Potem przyszedł kryzys – spadła koniunktura, a wraz z tym spadły nominalnie wpływy do budżetu. Mniej ludzi pracuje, mniej płaci podatki, a jeżeli osiągają mniejsze dochody, wpadają w kwotę wolną od podatku. Nie tak dawno pojawiły się opinie MFW, które wskazują pewnym krajom przejście z powrotem na podatek progresywny. To dotyczy m.in. Słowacji. Ale to tylko zalecenie. Podatek liniowy jest atrakcyjny, bo jest tani i sprawiedliwy, ale z sukcesem wprowadzić można go tylko wtedy, gdy uwzględni się różne uwarunkowania otoczenia: poziom rozwoju, dobrobytu, rynek pracy itd.
Ale Islandia, jedyny kraj rozwinięty i do wybuchu kryzysu zamożny, który miał podatek liniowy, wycofała się z niego w 2010 r.
Reforma podatkowa i liberalizacja gospodarki pomogły rozwinąć się Islandii, ale skutki kryzysu spowodowały powrót do progresji podatkowej i dziś obowiązują stawki: 37,31 proc., 40,21 proc. i 46,21 proc.
Czy są państwa, w których wprowadzenie podatku liniowego okazało się sukcesem?
Tak, to Hongkong oraz Jersey i Guernsey, zależne od Wielkiej Brytanii terytoria na kanale La Manche. Od wielu lat funkcjonuje on także w Rosji, na Ukrainie, Bałkanach, w niektórych krajach nadbałtyckich, Mongolii. Kraje te nawet w kryzysie i po nim nie chcą wprowadzać stawki dla najbogatszych, żeby nie zniechęcić ich do płacenia podatków. Wydaje się jednak, że w każdym z nich liniowy PIT nie obniżył przeciętnego obciążenia podatkowego, bo celem jego wprowadzenia było zebranie większej ilości środków od obywateli, by zredukować deficyt budżetowy.
Więc nie ma jednoznacznych dowodów, że wprowadzenie podatku liniowego jest korzystne dla gospodarki?
Nie ma dowodów wprost, które mówiłyby o wyższości tego rozwiązania nad rozwiązaniem progresywnym. To zależy od otoczenia politycznego, ekonomicznego i administracyjnego, które buduje cały system poboru podatków. Trudno jest udowodnić natychmiastowe przełożenie. Nawet jeśli to działa w krótkim okresie, nie wiemy, co się zdarzy na dłuższą metę, także czynniki zewnętrzne mają olbrzymie znaczenie. Jeśli zdecydujemy się na podatek liniowy z minimalną liczbą ulg i zwolnień, to nawet jeśli nastąpi wzrost koniunktury, nie będziemy pewni, czy on jest właśnie wynikiem wprowadzenia tej reformy. Poza tym, żeby go wprowadzić, trzeba zacząć debatę na zupełnie innym poziomie. Skoro w konstytucji mamy zapis, że państwo „odpowiada za zabezpieczenie emerytalno-rentowe obywateli”, to znaczy, że dopóki nie zmienimy tego zapisu, państwo musi dotować ten system. W konstytucji jest też zapisane, że jesteśmy gospodarką „społeczno-rynkową”. W tym pierwszym przymiotniku mamy określoną ideę funkcjonowania państwa. Podkreślam, podatek jest tylko narzędziem, a przecież najważniejszy jest cały system podatkowy.
Czyli?
Samo wprowadzenie stawki liniowej nic nie da. Ani nie uprości, ani nie zmniejszy kosztów obsługi podatkowej. Bardzo ważnym elementem systemu podatkowego jest administracja. Od sprawności tego aparatu zależy ściągalność podatków. Chodzi o to, by pobór był jak najtańszy i jak najbardziej efektywny. Wreszcie na końcu mamy narzędzia tego systemu, czyli konkretne podatki. Tworząc je, musimy pamiętać o ich korelacji z innymi obciążeniami. Ale na początku trzeba sobie na poziomie politycznym odpowiedzieć, jakie funkcje ma sprawować nasze państwo, trzeba określić cel społeczno-ekonomiczny, który chcemy osiągnąć. My go tak naprawdę mamy: chcemy obniżać deficyt budżetowy. Na dodatek część założeń politycznych, które bezpośrednio przekładają się na to, co państwo musi robić i na co państwo musi mieć pieniądze z podatków, wynika z konstytucji. Tak więc rozmawiając o zmianach, najpierw trzeba się zastanowić, jaką rolę ma odgrywać nasze państwo. Dopóki nie odpowiemy sobie na to fundamentalne pytanie, to opracowany od nowa nawet najlepszy system podatkowy i tak bardzo szybko się zdezaktualizuje.
Joanna Marczakowska-Proczka pracuje w SGH (wcześniej SGPiS) od 1984 r., od 1992 r. w Katedrze Skarbowości. Autorka wielu artykułów naukowych i publikacji z zakresu finansów publicznych. Główne obszary badawcze to polityka budżetowa państwa, system podatkowy w Polsce i na świecie oraz zarządzanie długiem publicznym.
