Subskrybuj nas na Youtube
P.o. dyrektorem jest 15 z 16 szefów izb skarbowych. To samo dotyczy 10 proc. naczelników urzędów skarbowych. Część ekspertów podejrzewa, że długotrwałe utrzymywanie takiego stanu to próba obchodzenia prawa.
Konkursy na stanowiska naczelników urzędów skarbowych (US) oraz dyrektorów izb skarbowych czy urzędów kontroli skarbowej (UKS) to pięta achillesowa administracji podatkowej. Rekordziści, a jest ich dwóch, pełnią obowiązki (p.o.) naczelnika urzędu od 2006 r. Zdaniem ekspertów od prawa pracy taka sytuacja, jeśli nawet nie oznacza złamania przepisów, to świadczy o ich obchodzeniu.
/>
– Powoływanie p.o. jest plagą w administracji publicznej – uważa dr Stefan Płażek, adwokat, adiunkt na Uniwersytecie Jagiellońskim. – A jest to tryb szczególny. Powinien być stosowany wyjątkowo po to, by wyłonić najlepszego kandydata, czy to w drodze konkursu, czy naboru. Tymczasem wyjątek zastąpił regułę.
Jak wybrać kandydata
O tym, jak należy wyłaniać kandydatów na stanowiska naczelnika US i dyrektora izby, mówi ustawa o urzędach i izbach skarbowych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1267 z późń. zm.). Przebieg konkursu na dyrektora urzędu kontroli skarbowej określa ustawa o kontroli skarbowej (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 41, poz. 214). Jednak nawet wygranie konkursu nie gwarantuje powołania. Zgodnie z przepisami minister finansów nie musi brać pod uwagę kandydatów wyłonionych w ten sposób, jeśli żaden z nich nie gwarantuje obiektywnego wypełniania obowiązków.
Z kolei do czasu powołania wyłonionego w konkursie dyrektora lub naczelnika minister ma prawo wyznaczyć osobę pełniącą obowiązki (art. 5 ust. 5c ustawy o urzędach i izbach skarbowych). Może też powołać wybraną przez siebie osobę na stanowisko dyrektora lub naczelnika, jeżeli dwa kolejne konkursy nie doprowadziły do wyłonienia kandydatów albo gdy nie gwarantują oni obiektywnego wypełniania obowiązków (art. 5 ust. 5f). Bardzo podobne są przepisy dotyczące UKS.
Ani jedna, ani druga ustawa nie mówi jednak, jak długo można być pełniącym obowiązki naczelnikiem czy dyrektorem. Z danych, jakie otrzymaliśmy z izb skarbowych, wynika, że 15 z 16 dyrektorów jest p.o. Niektórzy już od 2008 r. Także 42 urzędami skarbowymi kierują p.o. naczelnicy. Jeśli chodzi o resztę (mamy 400 urzędów skarbowych), nie wiadomo, ilu wygrało konkurs i zostało powołanych, a ilu mianowano poza konkursem. Ministerstwo nie publikuje danych na ten temat.
Jeśli chodzi o urzędy kontroli skarbowej (jest ich 16), ich rzecznicy albo odsyłali nas po informacje do MF, albo nieprecyzyjnie odpowiadali na pytania. Ustaliliśmy tylko, że poza konkursem mianowani zostali dyrektorzy UKS w Gdańsku (nie brał nawet udziału w konkursie), Katowicach, Łodzi i Rzeszowie.
Nie uzyskaliśmy wyjaśnień MF na temat sytuacji w administracji podatkowej. Ministerstwo poinformowało jedynie, że w 2012 r. przeprowadzone zostały konkursy na dyrektorów IS w Białymstoku, Kielcach i Katowicach. 29 listopada 2012 r. został ogłoszony drugi konkurs na stanowisko dyrektora izby w Białymstoku. Ogłoszono też konkursy na stanowiska dyrektorów w 11 izbach skarbowych w Bydgoszczy, Gdańsku, Krakowie, Lublinie, Łodzi, Olsztynie, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie i we Wrocławiu. Trwają prace nad ich przeprowadzeniem.
Trudno wśród przedstawicieli administracji podatkowej znaleźć rozmówców, którzy pod nazwiskiem powiedzieliby, jak w praktyce wyglądają konkursy i dlaczego często nie przynoszą rozstrzygnięć.
– Nikt nie wystartuje w konkursie, w którym uczestniczy p.o. naczelnik czy dyrektor. Niektórzy po prostu boją się o konsekwencje. Czasem też nie wierzą, że wynik nie jest z góry przesądzony – komentuje jeden z inspektorów skarbowych.
Tymczasowo na lata
– Instytucja pełniącego obowiązki funkcjonuje dosyć często w administracji publicznej i samorządowej. Niewątpliwie tak być nie powinno. P.o. powinno się być tylko przez określony czas. Niedopuszczalne jest pomijanie procedur konkursowych tylko po to, by ktoś pełnił obowiązki przez wiele lat. To mija się z celem tej instytucji i celem przepisów – uważa Wiesław Podhorodecki, wiceprezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku.
Mec. Stefan Płażek podkreśla, że powoływanie osób na stanowisko p.o. to tryb szczególny, który powinien być stosowany wyjątkowo i tylko po to, by wyłonić najlepszego kandydata.
– Jeżeli nie ma terminu, w którym powinno to nastąpić, to taki kandydat powinien być wyłoniony bez zbędnej zwłoki, czyli tak szybko, jak to jest możliwe – wyjaśnia. Według niego, naganne jest nie tylko nadużywanie trybu powoływania na stanowiska p.o., ale i brak zmian w przepisach, które pozwalają na utrzymywanie tego stanu.
Prof. Barbara Wagner z Krakowskiej Akademii im. Frycza Modrzewskiego, sędzia Sądu Najwyższego w stanie spoczynku, jest zdania, że niewiele można zrobić z rozpowszechnioną praktyką powoływania osób na stanowiska pełniących obowiązki, skoro aprobują to ich przełożeni.
– Co najwyżej można próbować wymusić przeprowadzenie konkursu albo odwołać tych, którzy odpowiadają za administrację i obsadę stanowisk, i do takiego stanu rzeczy dopuszczają – podkreśla. W jej opinii nie należy jednak rezygnować z konkursu jako formy postępowania kwalifikacyjnego, a jedynie udoskonalić przepisy dotyczące administracji publicznej i służby cywilnej.
– Są przepisy wymuszające powołanie na stanowisko kandydata, który wygrał konkurs. Tak jest w przypadku np. ordynatorów oddziałów, którym przysługuje roszczenie o nawiązanie stosunku pracy – dodaje prof. Barbara Wagner.
To wciąż organ podatkowy
Zgodnie z przepisami zarówno naczelnik urzędu skarbowego, jak i dyrektor izby skarbowej czy UKS jest organem podatkowym. Pytanie, czy w przypadku p.o. można uznać, że też mamy do czynienia z organem, którego decyzje są ważne. W ocenie doc. Marka Szubiakowskiego, adiunkta na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, na tak postawione pytanie co do zasady można odpowiedzieć twierdząco. Problemem bywa szokująco długi czas, przez jaki niektóre urzędy są kierowane przez p.o. Według niego pełnienie obowiązku naczelnika od 2006 r. wygląda na rozwiązanie, które stanowi obejście prawa.
Także Wiesław Podhorodecki jest zdania, że nie można uznać decyzji za nieważną tylko dlatego, że została wydana przez p.o. naczelnika urzędu lub p.o. dyrektora UKS czy izby skarbowej, będących odpowiednio organem pierwszej lub drugiej instancji.
– Gwarancją kompetencji osób pełniących obowiązki jest minister finansów. Ustawa nie zawiera żadnego ograniczenia czasowego, jeśli chodzi o pełnienie obowiązków naczelnika czy dyrektora – twierdzi z kolei dr hab. Dariusz Kijowski, profesor Uniwersytetu w Białymstoku, kierownik Zakładu Postępowania Administracyjnego. Jak podkreśla, p.o. naczelnicy czy p.o. dyrektorzy wykonują wszystkie obowiązki, a ich decyzje są decyzjami organu.
– Można mieć wątpliwości co do poprawności takiej praktyki, ale nie co do tego, że osoby pełniące obowiązki są pełnoprawnymi kierownikami jednostki i mogą bez żadnych ograniczeń podejmować decyzje administracyjne w sprawach należących do właściwości danego urzędu lub izby oraz upoważniać do ich wydawania pracowników swego urzędu – dodaje.
Taka wykładnia przepisów znajduje – jak podkreśla – potwierdzenie w orzecznictwie NSA (np. wyrok z 26 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 951/08).
– Powoływanie osób na stanowiska p.o. nie jest poprawne, zwłaszcza gdy służy to obejściu prawa, ale organ to pewna fikcja prawna. Dlatego decyzje wydane przez p.o. są ważne – uważa dr Tomasz Brzezicki, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, radca prawny. Przyznaje, że przepisy nie stanowią, jak długo można być pełniącym obowiązki. Nie ulega jednak wątpliwości, że instytucja ta powinna funkcjonować w danym przypadku tylko przez ściśle określony czas.
– Optimum to sześć miesięcy. W tym czasie można przygotować i przeprowadzić konkurs, który wyłoni najlepszego kandydata – ocenia dr Tomasz Brzezicki.
/>
To może stać się źródłem nadużyć
Dorota Szubielska, radca prawny w kancelarii Chadbourne & Parke
Powołany na stanowisko pełniącego obowiązki staje się zależny i obawia się, że w każdej chwili może zostać odwołany, a to tworzy więź, która może stać się źródłem nadużyć. Już taka sytuacja, że wiele osób ma funkcję p.o., jest nadużyciem, które nie powinno mieć miejsca, bo może służyć realizacji celów nie do końca przejrzystych. Jeżeli taka praktyka jest możliwa i tolerowana, to oznacza, że przepisy dotyczące przeprowadzania konkursów w administracji podatkowej wymagają zmiany, i to niezwłocznie.