Dlaczego Ministerstwo Finansów chce ograniczyć liczbę wydawanych interpretacji podatkowych?

Chcemy ograniczyć nie ich liczbę, lecz nadużywanie tego narzędzia. Liczba już się zmniejszyła – w 2017 r. zostało ich wydanych 25,7 tys., rok wcześniej – o 8 tys. więcej. Spadek ten jest być może jednym z rezultatów publikowanych przez resort ostrzeżeń przed agresywną optymalizacją podatkową. Teraz pracujemy nad przepisami, które zobowiążą podmioty powiązane do składania wspólnego wniosku, w którym będą opisane szczegóły całej planowanej transakcji. Takie rozwiązanie pojawi się również w nowej ordynacji podatkowej. Nie może być bowiem tak, że podmiot, który na przykład tworzy spółkę celową do przeprowadzenia jednej transakcji, pokazuje tylko ten fragment operacji i pyta o konsekwencje podatkowe tylko dla tej spółki. Wskazanie całości okoliczności może prowadzić do zupełnie innych skutków podatkowych. To też zmniejszy skalę nadużyć.

Pytając o ograniczenie liczby interpretacji, miałam na myśli planowaną zmianę opłat za nie. Projekt nowej ordynacji podatkowej zakłada, że ma być to aż 2 tys. zł, gdy stan faktyczny będzie bardziej skomplikowany.

Ochrona wynikająca z interpretacji indywidualnej jest w Polsce bardzo daleko idąca. Często taki dokument zabezpiecza transakcje na wielomilionowe kwoty, gdzie stan faktyczny jest z reguły bardzo skomplikowany i wielowątkowy. Nie ma uzasadnienia, aby w takim przypadku opłata wynosiła 40 zł.

Zastrzeżenia ekspertów nie dotyczą samej podwyżki, tylko sposobu, w jaki wyższa opłata ma być nakładana. Kto i według jakich procedur miałby decydować, czy stan faktyczny jest bardziej skomplikowany?

Rozumiem, że powstaje w tym przypadku obawa o arbitralność rozstrzygnięcia, czy stan faktyczny jest skomplikowany. Faktycznie, w projekcie nowej ordynacji przyjęliśmy uznaniowe kryterium, wiemy, że ma ono wady, tak jak każde inne rozwiązanie. Sądzę, że właściwe byłoby utrzymanie tej opłaty na obecnym poziomie np. w przypadku pytań niektórych osób fizycznych. Zastanawiamy się jeszcze nad innymi rozwiązaniami i oczekujemy na konstruktywne uwagi w ramach trwających teraz konsultacji publicznych.

Jakie rozwiązania są rozważane?

Przykładowo, opłata mogłaby zależeć od wartości transakcji. Nie zawsze jednak istnieje możliwość jej określenia. Jest też inna koncepcja, którą żartobliwie można by nazwać „co łaska”.

Na czym miałaby ona polegać?

To podatnik decydowałby, jaką ochronę chce uzyskać w ramach interpretacji. Od tego uzależniona byłaby wysokość opłaty za interpretację. Pytający samodzielnie określałby wartość transakcji i ewentualny podatek. Przykładowo, gdyby wpłacił 40 zł, zyskałby ochronę na wartość podatku do wysokości 100 tys. zł, co znakomicie pokrywa jakiekolwiek ryzyko ponoszone przez osoby fizyczne. Gdyby opłata wyniosła np. 5 tys. zł, to ochrona byłaby znacznie większa, na przykład obejmowałaby podatek wynoszący kilkanaście milionów złotych. Większa kwota podatku jest czynnikiem, który może wskazywać, że transakcja (stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe) jest skomplikowana. W takim przypadku organ podatkowy dostawałby też sygnał, że musi baczniej przyjrzeć się takiej transakcji. Projekt jest w trakcie konsultacji, mamy jeszcze czas na ewentualne zmiany.

A co z obowiązującymi od półtora roku regulacjami, które pozwalają podatnikom powoływać się na utrwaloną linię interpretacyjną? Czy resort chce z nich zrezygnować?

W projekcie nowej ordynacji nie wprowadziliśmy pojęcia utrwalonej praktyki interpretacyjnej, do której zastosowanie się podlega obecnie ochronie (aktualny art. 14n par. 4 pkt 2 i par. 5 ordynacji podatkowej). Wynika to przede wszystkim z konieczności utrzymywania przez administrację skarbową nadzoru nad wydawanymi interpretacjami, aby zainteresowany, który ma wątpliwości, korzystał z trybu przewidzianego dla uzyskania interpretacji indywidualnej. Zwracam też uwagę na trudności sformułowania użytecznej definicji „utrwalonej praktyki interpretacyjnej”. Obecnie brzmi ona tak: „Przez utrwaloną praktykę interpretacyjną, o której mowa w par. 4 pkt 2, rozumie się wyjaśnienia zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa podatkowego, dominujące w interpretacjach indywidualnych wydawanych w takich samych stanach faktycznych lub w odniesieniu do takich samych zdarzeń przyszłych oraz w takim samym stanie prawnym, w trakcie okresu rozliczeniowego, o którym mowa w par. 4, oraz w okresie 12 miesięcy przed rozpoczęciem tego okresu rozliczeniowego”. Trudno jest sformułować bardziej ogólną definicję, a przytoczona wydaje się mieć nikłe zastosowanie praktyczne, ze względu na wiele warunków trudnych bądź nawet niemożliwych do spełnienia.

Nowością w kontekście sporów o interpretacje ma być ograniczenie możliwości składania skarg kasacyjnych. Skąd taki pomysł?

Sprawy z interpretacji wypierają obecnie w praktyce sądowej sprawy wymiarowe, czyli te, w których podatnikowi wymierzono podatek, a podatnik się nie zgadza i kwestionuje wymiar na drodze sądowej. Napływ spraw interpretacyjnych jest bardzo duży, a możliwości sądów administracyjnych ograniczone, mimo że Polska ma relatywnie dużą liczbę sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny jest zawalony takimi sprawami. Na rozstrzygnięcie trzeba czekać ok. dwóch lat. Dzięki tej zmianie NSA zostałby odciążony i szybciej mógłby rozstrzygać sprawy dotyczące wymiaru. Ponadto sprawy interpretacyjne nie wymagają aż takiej ochrony, jak sprawy dotyczące wymiaru zobowiązania. Podatnik nie musi się do nich zastosować, a do wymiaru zobowiązania musi.

Jak będzie przebiegać kontrola na zamówienie?

Przewidujemy, że zainteresowany podatnik przede wszystkim uzyska informację na temat zasadności prowadzenia tego postępowania. Jeśli po wstępnej konsultacji zdecyduje się o nią wystąpić, to złoży wniosek, w którym przedstawi szczegóły transakcji i inne informacje, a także własne stanowisko. W trakcie postępowania może dojść do spotkania uzgodnieniowego, podczas którego podatnik przedstawi swoje wyjaśnienia i dokumenty. Chcemy, żeby nie była to zwykła kontrola, ale by podatnik lojalnie informował organ podatkowy o wszystkich faktach, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz o faktach dotyczących innych podmiotów, zwłaszcza powiązanych. Słowem, żeby była tu współpraca. Ze swojej strony organy podatkowe muszą zapewnić, że ewentualne późniejsze decyzje dotyczące kontrahentów w ramach badanej transakcji będą spójne z decyzją dotyczącą wnioskodawcy.

Zwróciłbym też uwagę na zupełnie nowe podejście dotyczące kontroli – chodzi o sytuację, w której u podatnika prowadzone są kontrole dotyczące tego samego zagadnienia, ale np. różnych lat. Jeżeli za jeden z tych okresów sprawa będzie toczyła się przed sądem, to organy będą mogły zawiesić pozostałe postępowania, dotyczące innych okresów, do czasu rozstrzygnięcia sporu przez NSA. Będzie to tzw. sprawa reprezentatywna. Jeżeli sąd przyzna rację podatnikowi, wówczas fiskus nie będzie wchodził w spór za kolejne okresy. Takie rozwiązanie jest racjonalne i zwiększa efektywność postępowania.

Projekt nowej ordynacji zakłada też dużo miękkich działań, np. mediację, umowę o współdziałanie (tzw. cooperative compliance). Eksperci są jednak sceptyczni co do powodzenia mediacji…

Zdajemy sobie sprawę, że nie przyniosła oczekiwanych rezultatów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ale chcemy, żeby zadziałała w sprawach fiskalnych. Projekt nowej ordynacji odzwierciedla bowiem koncepcję 3P: przyjazność, przejrzystość, prostota. W przypadku mediacji dużą rolę odgrywałby rzecznik praw podatnika, który miałby jako jedno z zadań inicjowanie i prowadzenie mediacji. Rzecznik miałby 16 zastępców działających we wszystkich województwach. Oni również pełniliby rolę mediatorów. Mediacja ma być skierowana głównie dla małych lub „nieprofesjonalnych” podatników, tj. osób, których nie stać na zatrudnienie pełnomocnika. Oczywiście w przepisach nie pojawi się żadne ograniczenie.

Do mediacji zasiądą osoby reprezentujące fiskusa, które nie będą miały swobody decyzyjnej. To może być główną słabością tego rozwiązania.

W administracji skarbowej funkcjonują różnego rodzaju wytyczne, instrukcje itp. Urzędnik będzie więc miał pewne pole do negocjacji, oczywiście w granicach prawa. W pewnych sprawach będzie musiał faktycznie uzyskać zgodę kierownictwa. Proszę pamiętać, że w ramach mediacji nie będzie uzgadniana wysokość zobowiązania podatkowego, ale np. rozłożenie należności na raty.

Łączy się to z innym nowym rozwiązaniem, jakim ma być umowa podatkowa, która będzie wykorzystywana również w czasie postępowania podatkowego. Będzie to dotyczyło np. wyceny, która może być różna, w zależności od sposobu wyceny i okoliczności. Przykładowo dla celów likwidacji spółka może być warta – zgodnie z wyceną bilansową – 200, ale dla celów sprzedaży trzeba wziąć pod uwagę np. bazę klientów, która jest warta kolejne 200. W sumie więc będzie to 400. Organ i podatnik mogą obstawać przy różnych wyliczeniach korzystnych dla siebie i w nieskończoność przedstawiać dowody na swoją korzyść. Umowa ma służyć temu, aby podatnik z fiskusem wspólnie ustalili metodologię wyceny.

A co z kosztami mediacji?

Będą je ponosili po połowie podatnik i fiskus. Głównym składnikiem tego kosztu będzie wynagrodzenie mediatora. Oczywiście mediatorem będą mogły też być inne osoby niż zastępcy RPP.

Od mediatorów sądowych wpisanych na stałą listę wymaga się, żeby ukończyli 26 lat. Natomiast w sprawach podatkowych – jak wynika z projektu rozporządzenia – ma być wymóg ukończenia 35 lat. Dlaczego przyjęto takie kryterium?

Mediator powinien mieć nie tylko wiedzę, ale i doświadczenie życiowe. Niewykluczone jednak, że kryterium to zostanie zmienione, jeżeli takie uwagi pojawią się podczas konsultacji projektu. Niemniej jednak z uwagi na poziom skomplikowania spraw podatkowych zależy nam na tym, aby sprawami mediacji zajmowały się osoby z odpowiednim doświadczeniem.

Wróćmy do umowy o współdziałanie (tzw. cooperative compliance). Warunkiem jej zawarcia będzie konieczność zdradzenia tajemnic biznesowych. Czy to nie zniechęci skutecznie do takiego rozwiązania?

W dyskusji nad projektem czasami pojawiają się takie sformułowania jak: zdrada, donos, konfident. Nie chodzi o zdradę, tylko o transparentność, nie o donos, a o wymianę informacji w adekwatnym zakresie, nie o konfidentów, tylko o pewność i zaufanie. Wszelkie wrażliwe informacje są i będą objęte tajemnicą skarbową i nie ma niebezpieczeństwa, że w jakiś sposób wyciekną. Umowa o współdziałanie to program generalnie dla dużych podatników, który ma zabezpieczyć dochody państwa. Korzyści mają być obopólne. Cooperative compliance jest rozwiązaniem, które bardzo dobrze sprawdziło się w Holandii. Inne kraje OECD też już je mają albo chcą je wprowadzić.

W naszym projekcie założyliśmy, że współpracę będzie poprzedzał audyt podatkowy. Nie chodzi oczywiście o kontrolę danego okresu, ale przede wszystkim weryfikację procedur. Chcemy mieć pewność m.in., że podatnik ma procedury, które zapewniają właściwe odprowadzanie podatków, że w spółce jest odpowiedni przepływ informacji itd.

Kto miałby przeprowadzać taki audyt?

To jest jeszcze do dyskusji. Niewykluczone, że będzie też możliwość przeprowadzenia go przez niezależnego biegłego rewidenta czy doradcę podatkowego. Co do zasady będzie to jednak audyt przeprowadzony przez organy Krajowej Administracji Skarbowej.

Zmiany mają też dotyczyć przedawnienia. Na lepsze, czy na gorsze dla podatnika?

Wprowadziliśmy dwa rodzaje przedawnienia: – przedawnienie wymiaru podatku i przedawnienie poboru, oba trwające 5 lat. Proszę zobaczyć, że niemal zupełnie zrezygnowaliśmy z przerwania biegu przedawnienia, które skutkuje tym, że termin liczy się od początku po każdym przerwaniu. W zasadzie będzie można jedynie zawiesić bieg przedawnienia. Przerwanie biegu będzie możliwe tylko w jednym przypadku, mianowicie w odniesieniu do przedawnienia poboru przerywanie biegu nastąpi na skutek zastosowania pierwszego środka egzekucyjnego. Nie można natomiast przerwać biegu terminu przedawnienia wymiaru.

Mimo to jednak zobowiązanie będzie się przedawniać maksymalnie po 25 latach…

Wyliczenia wskazujące na taki maksymalny okres (25 lat) są bardzo wątpliwe. Wymagają przyjęcia wielu niezwykle mało prawdopodobnych założeń i zbiegów okoliczności. W normalnej sytuacji przedawnienie nastąpi maksymalnie po 10 latach, ponieważ 5 lat będzie na wymiar podatku i 5 lat na pobór. Sytuacja, w której do przedawnienia dojdzie po 25 latach, nie będzie w praktyce możliwa, a przynajmniej mało prawdopodobna. To jak spekulacje o wyjściu polskiej drużyny z grupy podczas mundialu po przegranej z Kolumbią. Teoretycznie było to możliwe po spełnieniu wielu warunków, ale w zasadzie niemożliwe.

MF zrezygnowało z rozwiązań, które zabezpieczały interes podatników, np. zakaz nadużycia prawa przez organy podatkowe. Dlaczego?

Ze względów formalnych. Zasada ta wynika z konstytucji i nie ma sensu powtarzać jej w ordynacji podatkowej. Organy nie mogą nadużywać prawa, w przeciwnym razie sąd weźmie to pod uwagę. Zapadały już wyroki, które to potwierdzały.

Nawet jeśli wadliwe działania organu są wstrzymywane, to ich skutki pozostają. Przykładem może być bezprawne przedłużanie zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego. Czasem urzędnicy liczą się z tym, że zabezpieczenie upadnie, a mimo to decydują się na nie. Gdyby w takiej sytuacji można było zastosować klauzulę nadużycia prawa, to takie zabezpieczenie byłoby traktowane jako niebyłe.

Gdy zabezpieczenie nie jest uchylone z naruszeniem prawa, to podatnikowi przysługuje odszkodowanie za krzywdzące działanie, co wynika z przepisów kodeksu cywilnego.

Z projektu ordynacji wypadły też, po poprawkach MF, przepisy, które miały chronić podatnika, gdyby zastosował się on do informacji uzyskanych od urzędnika w rozmowie. Dlaczego?

Nie mamy możliwości kontrolowania udzielania informacji w każdym przypadku. Po to zbudowaliśmy system Krajowej Informacji Skarbowej, aby za jego pośrednictwem podatnik szukał pomocy. Musimy też mieć narzędzia do obiektywnej oceny prawidłowości udzielonej informacji.

Ale dzwoniąc na infolinię KIS, nie uzyskuje on ochrony…

Każda rozmowa jest nagrywana. Jeżeli okazałoby się, że pracownik KIS rzeczywiście wprowadził w błąd, a dane co do stanu faktycznego, podane przez podatnika, były poprawne, to już teraz podatnik mógłby uzyskać ochronę na przykład w zakresie odsetek za zwłokę. Podkreślam jednak, że obecne orzecznictwo sądów konsekwentnie wskazuje, że wobec istnienia specjalnych procedur przyznających ochronę, czyli interpretacji indywidualnych i ogólnych, ochrona w pełnym zakresie przysługuje w razie zastosowania się do ich treści i pod warunkiem prawidłowego przedstawienia stanu faktycznego.