Czy gminy mają prawo do odliczania VAT naliczonego od inwestycji w infrastrukturę wodno-kanalizacyjną? Rozstrzygnie to dopiero poszerzony skład NSA.
Reklama
Rozbieżne orzecznictwo NSA / Dziennik Gazeta Prawna
Eksperci nie mają co do tego wątpliwości. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy gmina, która buduje infrastrukturę wodno-kanalizacyjną, występuje jako organ władzy publicznej realizujący zadania własne nałożone ustawą o samorządzie gminnym, czy też jako podatnik VAT, a w konsekwencji czy przysługuje jej prawo do odliczenia podatku naliczonego związanego z wydatkami na tę inwestycję (sygn. akt I FSK 294/15).
Wątpliwości biorą się stąd, że z jednej strony realizacja inwestycji (popularnie określanych jako wod.-kan.) należy do zadań własnych gmin, a z drugiej – ma związek z prowadzoną przez gminy działalnością gospodarczą. Przykładowo gmina, która poniesie wydatki na infrastrukturę wod.-kan., może następnie sprzedać skanalizowane grunty. Dzięki inwestycji ich wartość będzie wyższa, gmina zarobi więcej na sprzedaży, a do budżetu państwa trafi więcej z VAT.
Sprzedaż skanalizowanych gruntów to tylko jedna z możliwości powiązania inwestycji z działalnością opodatkowaną. Inną możliwością jest np. odpłatne wydzierżawienie infrastruktury spółce komunalnej i czerpanie przez gminę zysków z dzierżawy albo wniesienie elementów infrastruktury aportem do spółki – obie czynności są opodatkowane VAT.
Podatek zostaje w budżecie
Na odliczanie VAT przez gminy od wydatków na inwestycje wod.-kan. nie zgadzają się organy podatkowe. Argumentują, że odliczyć może go tylko ten, kto z tytułu danej czynności jest podatnikiem VAT. Uważają, że gmina nim nie jest, bo realizuje inwestycje jako organ władzy publicznej (art. 15 ust. 6 ustawy o VAT). Wskazują, że obowiązek zaspokajania potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.). – Skoro zatem gmina realizuje inwestycję jako organ władzy, to zmiana jej późniejszego przeznaczenia polegająca na powiązaniu jej z czynnościami opodatkowanymi nie może powodować prawa do odliczenia podatku – twierdzą organy podatkowe.
NSA nie wypracował w tej sprawie jednolitego stanowiska. W części wyroków podzielił argumentację fiskusa (np. sygn. akt I FSK 965/11, I FSK 1906/11, I FSK 1669/13), a w części zgodził się z gminami (np. sygn. akt I FSK 758/13).
Odpowiedź jest w dyrektywie
Eksperci spodziewają się, że NSA potwierdzi w uchwale prawo jednostek samorządu terytorialnego do odliczenia podatku naliczonego VAT związanego z realizacją inwestycji wod.-kan. Wskazują kilka argumentów, które za tym przemawiają, przede wszystkim dyrektywę VAT.
Andrzej Kapczuk, doradca podatkowy i wspólnik w Thedy & Partners, zwraca uwagę na załącznik I w powiązaniu z art. 13(1) dyrektywy, który jednoznacznie stwierdza, że w zakresie m.in. odpłatnej dostawy mediów (woda, gaz, elektryczność, energia termalna) – nawet jeśli jest ona dokonywana przez organy władzy publicznej – zawsze należy uznać, iż mamy do czynienia z podatnikami VAT. Jedynie wtedy, gdy działalność ta prowadzona jest na tak małą skalę, że można ją uznać za nieistotną, można pokusić się o traktowanie tej działalności poza VAT.
Zdaniem Andrzeja Kapczuka jest oczywiste, że jeśli już dana gmina (a nie np. spółka komunalna) angażuje się w działalność wod.-kan., to nie można mówić o działalności nieistotnej. – Stanowi ona często wręcz podstawową działalność gminy. Zatem fakt, że jest to zarazem zadanie własne gminy, nie przekreśla wykonywania w tym zakresie działalności gospodarczej, tylko jeszcze bardziej to podkreśla – uważa ekspert. Jego zdaniem gmina może więc odliczyć VAT od wszelkich wydatków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, w tym inwestycji wod.-kan. na ogólnych zasadach przewidzianych ustawą o VAT.
TSUE potwierdza
– Przemawia za tym także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE – dodaje Tomasz Ciszewski, partner w BT&A Group. Jako przykład podaje postanowienie w sprawie gminy Międzyzdroje (C-500/13).
– Skoro zatem dana inwestycja ma służyć do świadczenia usług opodatkowanych VAT – czyli dostawy wody i odbioru ścieków – to oznacza, że jednostka samorządu terytorialnego nabywa towary i usługi (wydatki inwestycyjne) związane z czynnościami opodatkowanymi. W konsekwencji ma prawo do odliczenia podatku naliczonego – wyjaśnia Tomasz Ciszewski.
Eksperci przywołują też uchwałę NSA z 26 października 2015 r. (sygn. akt I FPS 4/15). Sąd wskazał w niej, że gmina ma prawo odliczyć VAT od wydatków inwestycyjnych związanych z infrastrukturą wod.-kan., przekazaną do zakładu budżetowego, który realizuje powierzone mu zadania własne tej gminy, jeżeli inwestycje te są wykorzystywane do sprzedaży opodatkowanej VAT.
Rozstrzygnięcie ważne dla wielu inwestycji
Tomasz Groszyk, doradca podatkowy i starszy konsultant w Crido Taxand, dodaje, że skutki planowanej uchwały dotkną również innych inwestycji gminnych. Fiskus odmawia bowiem samorządom prawa do odliczenia VAT także od wydatków na budowę szkół, w których część pomieszczeń jest przedmiotem komercyjnego najmu.
– Organy podatkowe podkreślają, że – tak jak przy inwestycjach wod.-kan. – samorządy realizują zadanie własne. Zapominają jednak, że gminy muszą działać na podstawie i w granicach prawa. Właściwie każda czynność, budowa infrastruktury kanalizacyjnej, obiektu sportowego czy promocja, znajduje umocowanie w przepisach – stwierdza Tomasz Groszyk. Nie zmienia to faktu, że przynajmniej częściowo są one wykorzystywane do działalności opodatkowanej VAT.
Andrzej Kapczuk zwraca jednak uwagę, że wydatki promocyjne mają inny charakter – są co do zasady kosztami pośrednimi, a nie – jak w przypadku wydatków wod.-kan. – kosztami bezpośrednimi. Dlatego jego zdaniem w sytuacji ponoszenia wydatków promocyjnych każdy z nich musi być analizowany odrębnie w celu ustalenia możliwości i zakresu odliczenia VAT.