- Stosując naszą metodę, nie jesteśmy w stanie wykazać, jaka część ubytku w dochodach to efekt wyłudzeń, a ile w tym szarej strefy czy pogorszenia gospodarczej koniunktury – mówi Grzegorz Poniatowski, przewodniczący zespołu Fundacji CASE, który na zlecenie Komisji Europejskiej przygotowuje doroczne raporty na temat luki w VAT.
Jakie informacje bierzecie pod uwagę, wyliczając lukę w VAT, czyli to, co powinno trafiać do budżetu, a nie trafia?
Grzegorz Poniatowski, przewodniczący zespołu Fundacji CASE, który na zlecenie Komisji Europejskiej przygotowuje doroczne raporty na temat luki w VAT / Dziennik Gazeta Prawna
Reklama
Metoda opiera się na twardych danych, ale część parametrów służących do wyliczenia luki musi być szacowana i prognozowana. Twarde dane to poziom konsumpcji, konsumpcja pośrednia z poszczególnych sektorów, inwestycje. Są to też dane fiskalne z ministerstw finansów krajów UE, służące nam do korekt, bo np. nie jesteśmy w stanie policzyć z rachunków narodowych, jak często w małych przedsiębiorstwach używa się samochodów do celów prywatnych, a jak często do służbowych.
A jeśli chodzi o szacunki i prognozy – dużo tego? I co jest szacowane i prognozowane?

Reklama
Nie wszystkie szacunki są nasze, np. te dotyczące szarej strefy. Niezależnie od metody używanej przez urzędy statystyczne, wyliczenia szarej strefy nigdy nie są idealne. Może być tak, że w niektórych krajach jakość urzędów statystycznych i ich pracy będzie gorsza niż w innych i one policzą szarą strefę mniej dokładnie. Poza tym musimy prognozować część wartości, które przez urzędy statystyczne podawane są z opóźnieniem. W przypadku Polski taką informacją podawaną z dużym poślizgiem są przepływy międzygałęziowe, czyli wartość dóbr i usług używanych do produkcji innych dóbr. Wiemy np., ile w 2014 r. użyto stali i szkła do produkcji samochodów. Natomiast już za lata 2015–2016 takich danych jeszcze nie ma, wiemy tylko, ile wyprodukowano samochodów. Wartość zużytej stali szacujemy, zakładając, że w latach 2015–2016 struktura zużycia była taka jak w 2014 r.
Ryzyko błędu jest duże?
Niewielkie. Według nas nie ma to istotnego wpływu na całościowy wynik, bo struktura z roku na rok aż tak istotnie się nie zmienia.
Skoro już wiemy, co jest punktem wyjścia do wyliczenia luki, to jak technicznie wygląda samo jej wyliczenie?
Stosujemy metodę konsumpcyjną. Jest ona zdecydowanie prostsza niż inne, ale nie pozwala na wyodrębnienie luki w poszczególnych sektorach. Przede wszystkim bierzemy pod uwagę podstawę opodatkowania VAT, jaką jest sprzedaż dóbr finalnych. Mówimy o konsumpcji gospodarstw domowych, jednostek administracji rządowej oraz trzeciego sektora, czyli instytucji niekomercyjnych, np. partii czy związków zawodowych. Do tego dochodzą inwestycje, które w części też są opodatkowane.
Ale przecież sprzedaż nie jest opodatkowana jedną stawką VAT.
Do wyliczeń stosujemy średnią efektywną stawkę podatku. Da się ją ustalić, posługując się – w przypadku Polski – wartością konsumpcji 1600 dóbr ustalaną w badaniach budżetów gospodarstw domowych, które robi GUS. Wiemy, ile gospodarstwa faktycznie wydają na alkohol z 23-proc. VAT, ile na żywność opodatkowaną na 5 proc., a ile na 7 proc. itd. Dzięki temu możemy policzyć średnie stawki na szersze kategorie produktów, np. da się ustalić, że w przypadku artykułów spożywczych taka stawka to ok. 10 proc. Ale nie jest to takie proste, jak wygląda. Duża komplikacja to wszystkie zwolnienia, ulgi i wyłączenia. Musimy stosować różnego rodzaju korekty. Weźmy np. przedmiotowe zwolnienie z VAT instytucji finansowych. Ich VAT widzimy w konsumpcji pośredniej tych instytucji. Mówiąc inaczej, bank prowadząc komuś konto, nie dolicza do swojej prowizji VAT, który mógłby potem odprowadzać do urzędu skarbowego, ale płaci ten podatek w rachunkach, np. za zużywany prąd. I ten właśnie bierzemy pod uwagę.
A skąd takie cuda, jak dodatnia luka w Szwecji w ubiegłorocznym raporcie? Szwedzi zapłacili więcej VAT, niż powinni?
Dodatnia luka w Szwecji pojawiła się raz. Przeprowadziliśmy konsultacje ze szwedzkim urzędem statystycznym i ministerstwem finansów, wskazując im, z którymi zmiennymi prawdopodobnie mają problem i gdzie widzimy przyczyny niedokładności. Szwedzi wprowadzili zmiany i dzięki temu szacunki luki są już bliższe rzeczywistości. Niestety, jak się pracuje na danych z 28 krajów, czasem zdarzają się informacje gorszej jakości.
To może z tą metodologią jest coś nie tak, skoro nie jest odporna na złą jakość danych.
Ona ma po prostu margines błędu. Nie ma możliwości, by ustrzec się pomyłki, licząc coś, co jest nieobserwowalne. Ale będę bronił metody, bo jeśli nasze studium jest w stanie pokazać np., że luka wynosi 25 proc. – nawet jeśli ona tylko mieści się gdzieś w przedziale między 23 a 27 proc. – to i tak jest już cenna informacja. Bo nie istnieje dokładniejsza metoda, w której można by dokonać takich samych pomiarów dla wszystkich krajów UE. Co prawda można różnie liczyć lukę, np. wykorzystując dane pochodzące z losowych kontroli, ale nie wszędzie da się ją zastosować. W Polsce takich kontroli się nie robi, a np. w Wielkiej Brytanii tak.
Co z porównywalnością danych z poszczególnych lat? Stawia się wam zarzut, że nie przeliczyliście danych sprzed 2008 r. nowym standardem rachunkowości stosowanym obecnie w rachunkach narodowych. I stąd luka wyliczana przed tym rokiem może być zaniżona.
Rzeczywiście, na przestrzeni kilkunastu lat mieliśmy trzykrotną zmianę standardów rachunkowości i stosowanych klasyfikacji, które miały duże znaczenie dla wyników. Zresztą sądzę, że to właśnie badania podobne do naszych były jednym z powodów zmian, które szły w kierunku coraz dokładniejszego wyliczania szarej strefy i uwzględniania jej w PKB. Faktem jest, że wraz ze zmianą standardu rachunkowości nastąpiła korekta wielkości luk w kolejnych latach. W przekroju całej UE nie była ona może zbyt duża, ale w przypadku Polski to dostosowanie było znaczne. Nie ma pełnej porównywalności między raportami i za każdym razem o tym przypominamy.
Czyli ci, co mówią: „W 2007 r. mieliśmy taką małą lukę w VAT, a w 2015 r. ogromną”, dokonują nadużycia?
Wnioski płynące z prostego porównania obu wartości są nieuprawnione. My nie możemy cofnąć się zbyt mocno w przeszłość, choćby dlatego, że dane, jakie posiadamy, są w różnych formatach. Ale można wziąć dynamikę zmian wielkości luki. Żeby rzetelnie porównywać, można na podstawie dynamik wyliczyć lukę z 2008 r. na nowo. Jesteśmy w stanie dokładnie wychwycić dynamikę zmian, choć rzeczywiście w przeszłości nie byliśmy w stanie wyliczyć tak dokładnie samej wartości. Wykorzystując informację o dynamice luki, można szacować, w roku 2007 r. wynosiła ona ok. 11 proc.
Wasz raport pisany dla KE stał się orężem politycznym, dowodem na to, że „skala oszustw podatkowych za PO-PSL była bardzo duża”.
Nasze szacunki są niewystarczającym dowodem. Stosując naszą metodę, nie jesteśmy w stanie wykazać, jaka część luki to efekt wyłudzeń podatku, a jaka to szara strefa. Mówimy jedynie: tyle podatku powinno wpłynąć do budżetu zgodnie z literą prawa, a jednak nie wpłynęło. Nie wiemy, co za tym stało. Przyczyną mogły być problemy z płynnością w firmach. W jakiejś części mogły to być wyłudzenia. Wielkość luki jest też uzależniona od koniunktury, bo ściągalność pogarsza się w gorszych czasach. Żeby określić, jaka część ubytku VAT jest efektem działań przestępczych, trzeba by było zrobić analizę opartą na danych pochodzących z kontroli lub analizę sektorową. A nasza nią nie jest.