Bye, bye, Kajmany. Globalny CIT a sprawa polska

Globalny CIT będzie symbolicznym instrumentem o rozmytym i nieskutecznym schemacie działania. A przynajmniej na to powinien liczyć każdy, kto uważa, że Polska musi zachować zdolności do konkurowania z innymi państwami systemem podatkowym.

Na Irlandię padł blady strach. Wkrótce może zbiednieć. Jak to możliwe? Oto powiał wiatr zmian i ucichła pandemiczna pieśń o tym, że rządy mogą się zadłużać, nie myśląc o tym, z czego pospłacają swoje zobowiązania. W 2020 r. wydawało się, że pewna jest tylko śmierć, a podatki... O podatkach nie myślano. W końcu okazało się, że Benjamin Franklin miał jednak rację i w 2021 r. zaczęło się gorączkowe poszukiwanie źródeł dochodów budżetowych. Każdy rząd ma swoje autorskie pomysły – np. polski upodobał sobie podatki sektorowe w rodzaju cukrowego. Ale na samym szczycie forsowane są idee – a jakże – amerykańskie.

5 czerwca ministrowie finansów siedmiu największych gospodarek świata (grupa G7) dogadali się w sprawie minimalnej stawki CIT, która miałaby obowiązywać globalnie. Pomysł ten krążył w debacie publicznej od dobrych kilku lat, pracowały nad nim m.in. zespoły eksperckie Międzynarodowego Funduszu Walutowego i OECD. Jednak dopiero nowy prezydent USA Joe Biden nadał mu impet. Biden początkowo zaproponował podatek w wysokości 21 proc., a na szczycie G7 stanęło na 15 proc.

Minimalna granica przyzwoitości. Czy globalny CIT zakończy wyścig do dna [OPINIA]

Nie chodzi przy tym o nominalne, księgowe ujednolicenie CIT-u. Mechanizm jest bardziej skomplikowany. Załóżmy, że firma ma swoją siedzibę w kraju X, ale w kraju Y, w którym CIT wynosi 5 proc., osiąga 10 mld dol. dochodu rocznie. Wówczas kraj X ma prawo pobierać od tych 10 mld dol. różnicę między opodatkowaniem w państwie Y a minimalnym CIT, tj. 10 proc. Ma to demotywować rządy do konkurencji podatkowej: niższe stawki CIT nie będą już dawać międzynarodowym firmom korzyści i przestaną być magnesem inwestycyjnym. Kajmany, Bermudy i inne raje podatkowe wrócą więc do bycia tym, czym były, zanim wymyślono optymalizację: atrakcjami turystycznymi. Także wspomniana Irlandia, gdzie CIT wynosi 12,5 proc., będzie musiała znaleźć inną przewagę konkurencyjną. Takie są przynajmniej założenia liderów G7. Praktyka globalnego podatku korporacyjnego może jednak diametralnie się różnić – i najprawdopodobniej tak właśnie będzie.

Świat, którego nie ma

Przyjmijmy na początek, że mechanizm globalnego CIT-u zadziała tak, jak chcą tego politycy. Janet Yellen, sekretarz skarbu USA, podkreśla, że danina ta oznaczać będzie „równe zasady gry podatkowej” i przyczyni się do zwiększenia „innowacyjności, wzrostu gospodarczego i dobrobytu”. Z perspektywy „fiskalistów” – tak nazwijmy ludzi, którzy uważają, że firmy płacą zbyt mało do budżetów – ciągnąca się od dekad optymalizacja podatkowa sprawiła, iż rządy, chcąc nie chcąc, uczestniczą w „wyścigu na dno”. Innymi słowy, nieustannie obniżają stawki.

W ujęciu globalnym w ciągu ostatnich 35 lat średnie stawki CIT spadały w tempie 5 proc. rocznie – z 49 proc. w 1985 r. do ok. 24 proc. obecnie, przy czym w krajach OECD górna stawka rzadko przekracza 30 proc. Z kolei górna stawka PIT w siedmiu państwach UE przekracza 50 proc., co oznacza, że duże firmy bywają opodatkowane korzystniej niż osoby fizyczne. Wniosek jest taki, że właścicielom przedsiębiorstw nie kalkuluje się wypłacanie sobie pensji ani dywidend. Lepiej stać się „kosztem” swojej firmy.

Obecny system podatkowy jest absurdalny i trudno się dziwić, że ci, którzy mogą sobie na to pozwolić, uciekają do rajów podatkowych. Zdaniem fiskalistów „wyścig na dno” jest zły przede wszystkim dlatego, że osusza narodowe skarbce, co z kolei przekłada się na niższą jakość usług publicznych i konieczność nadmiernego zadłużania się. Niektóre szacunki wskazują, że dochody rządów utracone w wyniku optymalizacji podatkowej przedsiębiorstw to nawet 600 mld dol. rocznie. Tylko największe amerykańskie firmy z listy „Fortune 500” przetrzymują w rajach podatkowych ok. 2,6 bln dol. To te pieniądze rządy chcą odzyskać. A gdy już odzyskają, zainwestują je w lepszą infrastrukturę, szkolnictwo, innowacje i wszystkie problemy współczesnego świata – włącznie z rosnącymi nierównościami i zmianami klimatu – zostaną rozwiązane.

O ileż świat byłby prostszy, gdyby równanie „wyższe podatki + mądry polityk = problem rozwiązany” było prawdziwe. Niestety świat nie jest prosty, a do tego jest dziwny, co przejawia się choćby w tym, że to właśnie demonizowana dzisiaj konkurencja podatkowa podnosiła państwa z ubóstwa. Najczęściej omawianym w tym kontekście przykładem jest Irlandia. Dzisiaj to jedno z najbogatszych państw Europy Zachodniej, chociaż jeszcze w latach 60. i 70. XX w. ludzie byli gotowi rzucać się wpław przez Atlantyk byle uciec od tamtejszej biedy. „W 1985 r. zainicjowano w Irlandii radykalne, prorynkowe reformy gospodarcze, których ważnym elementem było sprzyjanie napływowi inwestycji zagranicznych do tego kraju. W 2008 r. PNB na osobę (Produkt Narodowy Brutto) wynosił 51 tys. dolarów, natomiast gdyby Irlandia rozwijała się w podobnym tempie jak w latach 1975–1985 to PNB na osobę w 2008 r. byłoby równe 31 tys. dol.” – pisze prof. Witold Kwaśnicki, ekonomista z Uniwersytetu Wrocławskiego w artykule „Niebezpieczny Piketty powraca”. Krytycy irlandzkiego modelu rozwojowego przekonują, że inwestycje zagraniczne dokonywały się tam przede wszystkim na papierze, a zyski, które obce firmy (głównie z USA) tam rejestrowały, były transferowane za granicę. Kwaśnicki się z tym częściowo zgadza: „Już w 1986 r. transfery zysków podmiotów zagranicznych z Irlandii dochodziły do 30 proc. PNB na osobę, a w 2004 r. było to nawet 40 proc. «Zły ekonomista» stwierdziłby, że o tyle ubożsi są Irlandczycy. Natomiast «dobry ekonomista» powiedziałby, że dzięki inwestycjom zagranicznym w Irlandii w latach 1985–2008 Irlandczycy w 2008 roku są bogatsi o 65 proc. w stosunku do tego, co najprawdopodobniej mieliby bez tych inwestycji”.

Wielka niewiadoma

Nie tylko Irlandia skorzystała na niższych stawkach CIT w relacji do krajów rozwiniętych. Ich beneficjentami są także Polska i pozostałe kraje naszego regionu. W pierwszej fazie rozwoju po porzuceniu socjalizmu zdolność do przyciągania zagranicznego kapitału była kluczowa, gdyż pozwalała na rozpędzenie gospodarki. To, że zagraniczne firmy budowały u nas fabryki, to jedno. Ważniejsze, że przywoziły ze sobą kulturę organizacyjną i know-how, rozlewające się w naturalnej dyfuzji po lokalnej gospodarce i podnoszące jej produktywność. Dlatego Czechy, Węgry, Estonia, Słowenia utrzymują konkurencyjne stawki CIT, tj. znajdujące się poniżej średniej dla całego globu, co pomaga przyciągać bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ-y).

Profesor Beata Javorcik, główna ekonomistka Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, w jednej ze swoich prac zaznacza, że inwestycje zagraniczne są korzystne nie tylko z punktu widzenia makroekonomicznych agregatów, które ekscytują ministrów finansów, lecz także z punktu widzenia pracowników. „Miejsca pracy tworzone przez BIZ-y są lepiej opłacane niż te tworzone przez firmy lokalne”, a „zagraniczni pracodawcy zazwyczaj większą wagę przykładają do szkoleń”. Potwierdza to chociażby przykład Amazona, który ma w Polsce swoje magazyny. Najgorzej opłacani pracownicy firmy, często osoby bez formalnych kwalifikacji, zarabiają ponad 4 tys. zł brutto, a to niewiele mniej niż młodzi lekarze.

W latach 2004–2007 do Polski napłynęły bezpośrednie inwestycje zagraniczne o wartości ok. 5–6 proc. naszego PKB rocznie. Od dekady dynamika ta jest niższa i wynosi ok. 3 proc. PKB. Niekorzystne zmiany podatkowe mogą ją dodatkowo osłabić.

Pozornie nie ma powodu, by obawiać się globalnego CIT, ponieważ zaproponowano go na poziomie niższym o 4 pkt proc. od tego, który obowiązuje u nas. Można mieć wrażenie, że polski budżet wręcz na nim skorzysta, bo międzynarodowe korporacje stracą bodziec do wyprowadzania dochodów. Problem w tym, że dotyczyć to będzie wyłącznie tych firm, które w Polsce już działają. Pozostałe, planując ekspansję zagraniczną, będą jeszcze silniej niż dzisiaj kierować się tam, gdzie CIT będzie na minimalnym dopuszczalnym poziomie. Pomyślcie o firmie Z, która sprzedaje swoje produkty na czterech rynkach i chce wejść na kolejny. Załóżmy, że globalny CIT podniesie opodatkowanie na dwóch z owych czterech rynków. Firma Z zechce to sobie skompensować, omijając jurysdykcje o wyższych stawkach niż 15 proc. A to wszystko, niestety, spowolni dynamikę napływu BIZ-ów do Polski. Z podobnych przyczyn – jak zauważa David Fickling, komentator portalu Bloomberg.com – globalny CIT może się jednocześnie stać kotwicą minimalnego i maksymalnego opodatkowania – państwa, które dzisiaj mają CIT wyższy niż 15 proc., zaczną go obniżać. Szacuje się, że każdy 1 pkt proc. różnicy w stawce CIT pomiędzy krajami redukuje o 1,5 proc. dochód do opodatkowania w państwie z wyższą stawką. Ficklinga taka możliwość niepokoi, mnie akurat by ucieszyła – zwłaszcza gdyby to dotyczyło także Polski. Jeśli ten scenariusz się ziści, to globalny CIT – wbrew intencjom pomysłodawców – przyśpieszy fiskalny „wyścig na dno”.

Kartel podatkowy

Inna sprawa, że o ile znamy ogólną koncepcję globalnego CIT-u, to wciąż nie znamy detali, a od nich dużo zależy. Weźmy np. systemy podatkowe, w których stawki podatku korporacyjnego różnią się w zależności od wielkości prowadzonej działalności. W Polsce funkcjonuje CIT ze stawką 9 proc., który płacić mogą firmy o przychodach bieżących do 2 mln euro. Czy takie mechanizmy będą zlikwidowane? Jeśli tak, będzie to bardzo zła wiadomość dla polskiego sektora MSP.

A co z tzw. estońskim CIT-em, czyli wstrzymaniem się fiskusa od pobierania podatku od zysków, póki te są reinwestowane? Takie rozwiązanie jest niespójne z globalnym CIT-em. Ten ostatni może zapobiec odpływowi kapitału z kraju takiego jak Polska, ale przy zachowaniu estońskiego CIT-u korporacje będą skłonne do tworzenia sztucznych albo pozornych inwestycji, które w praktyce będą wypłatą dywidendy. Kapitał pozostanie w kraju, ale budżet nie skorzysta. Trudne? Kreatywność księgowych nie zna granic.

Kolejna sprawa to własność intelektualna. Podatnicy CIT w Polsce odprowadzają daninę w wysokości zaledwie 5 proc. od dochodów z własności intelektualnej (IP Box). Ma to pobudzać innowacyjność gospodarki. Czy globalny CIT będzie oznaczać likwidację tej opcji?

Ustalenia mogą potrwać nawet kilka lat, czego konsekwencją będzie wzrost biznesowej niepewności i wydatków na obsługę prawno-księgową. A pamiętajmy, że aby wprowadzić globalny CIT, nie wystarczy wola grupy G7 – zgodzić się musi na to także grupa G20, czyli 19 najbogatszych (pod względem PKB) państw, cała UE, a potem reszta. Do grupy G20 należą Chiny, gdzie CIT wynosi co prawda 25 proc., ale w sektorach nowych technologii państwo oferuje ulgi obniżające efektywne stawki znacznie poniżej 15 proc. Pekin, który stawia na cyfryzację i innowacyjność, za żadne skarby z takich mechanizmów nie zrezygnuje. A jeśli wywalczy sobie wyłączenia od globalnego CIT-u, to dlaczego inne kraje miałyby nie chcieć tego samego?

Globalny CIT ustanawia de facto kartel podatkowy. Kartele mają to do siebie, że zawsze ktoś z nich prędzej czy później się wyłamuje, a wówczas cała idea traci sens. Powiązana z tym jest kwestia egzekucji. Jak zmusić kraje do tego, by zaimplementowały nowy system tak, jak zaprojektują go eksperci? Trzeba liczyć na dobrą wolę rządów, a jej ilość w dyplomacji jest odwrotnie proporcjonalna do ilości gestów, które mają ją wyrażać.

Podatki – tak, ale jakie?

Nie tylko trudności we wdrożeniu globalnego CIT przemawiają za porzuceniem tej idei. Wadliwa jest sama filozofia, która za nią stoi. To jasne, że rządy chcą zwiększać dochody budżetowe i z ich punktu widzenia konkurencja podatkowa wywołuje negatywne zjawisko „wyścigu na dno”. Milton Friedman zauważał jednak, że „konkurencja pomiędzy rządami narodowymi w dziedzinie dóbr publicznych i podatków jest tak samo produktywna, jak konkurencja pomiędzy jednostkami i firmami w dziedzinie dobór i usług oraz cen na nie nakładanych”. Miał na myśli to, że sama możliwość odpływu kapitału za granicę racjonalizuje rządowe wydatki, każąc politykom myśleć nie tylko, ile wydać i na co, ale też, jak wydać publiczne pieniądze. Gdyby kapitał nie mógł uciec, jedynym praktykowanym sposobem na poprawę jakości dóbr publicznych byłoby zwiększanie wydatków. Dlatego też Gary Becker – inny ekonomiczny noblista – twierdzi, że konkurencja podatkowa jest wyścigiem na szczyt, ponieważ „ogranicza zdolność potężnych grup wpływu i polityków wymuszania swojej woli kosztem większości obywateli”. Zresztą nie tylko neoliberałowie bronią konkurencji podatkowej – robił to nawet Adam Smith, pisząc, że właściciel kapitału jest „obywatelem świata i nie musi być przypisany do konkretnego państwa”, oraz że jest „skłonny do opuszczenia kraju, w którym jest narażony na (...) uciążliwy podatek, by przenieść swój majątek do innego kraju”. O czym więc mówi nam fakt istnienia rajów podatkowych? O tym, że ludzie uznają pozostałe jurysdykcje za podatkowe piekło. Oczywiście fiskaliści wyśmieją taki argument, twierdząc, że motorem optymalizacji nie jest chęć ucieczki z piekła, lecz zwykła chciwość, nakazująca za wszelką cenę zwiększać zyski. Możliwe, że częściowo tak jest. Dane empiryczne jednak dość jednoznacznie ujawniają cel optymalizacji: chodzi o zwiększenie zasobów inwestycyjnych.

W latach 2008–2018 r. aż jedna trzecia światowych BIZ-ów była finansowana z pieniędzy transferowanych przez raje podatkowe. Na każdą firmę transferującą z danego kraju zyski na Kajmany czy Bermudy przypada inna firma, która zainwestowała tam odrobinę więcej dzięki skutecznej optymalizacji. Dotyczy to głównie krajów rozwijających się, które więcej przyjmują BIZ-ów, niż same inwestują za granicą. G7 to z kolei państwa będące siedzibami największych koncernów świata, dokonują BIZ-ów gdzie indziej – i tam zarabiają.

Globalny CIT miałby sprawić, że najbogatsze rządy odzyskałyby trochę pieniędzy, które ich zdaniem są im należne. Jednak w takim świecie poziom globalnych przepływów w BIZ-ach byłby niższy, niż jest – a mniej inwestycji to wolniejszy wzrost gospodarczy. Pandemia obniżyła w 2020 r. poziom globalnych przepływów inwestycyjnych do najniższej od 1999 r. wartości – 846 mld dol. rocznie (a niedawno bywało, że przekraczały one 2 bln dol.). Jeśli globalny CIT stanie się rzeczywistością, nie przysłuży się powrotowi do tych poziomów. Gorzej – jeśli efektywne opodatkowanie korporacji wzrośnie, zasoby inwestycyjne spadną.

Jest jeszcze jeden pożądany wymiar konkurencji podatkowej, który globalny CIT wyeliminuje: konkurencja na formy opodatkowania. Pomysł na minimalny CIT opiera się na absurdalnym założeniu, że to forma najlepsza z możliwych. A tak wcale być nie musi. Z punktu widzenia rozwoju gospodarczego podatki to instrument inwazyjny, choć konieczny. Jako że przesuwanie pieniędzy prywatnych do kiesy publicznej ogranicza produktywność, dobrze byłoby wypracować takie formy opodatkowania, które gospodarce szkodzą jak najmniej. Możliwe, że lepszym pomysłem byłoby zastąpienie CIT-u niewielkim podatkiem przychodowym w wysokości 1–1,5 proc. Według zwolenników tej propozycji taką daninę byłoby pobierać prościej, trudniej unikać, a do tego w mniejszym stopniu zaburzałaby produktywną alokację kapitału w gospodarce. Inni twierdzą, że podatki dochodowe en bloc to idea anachroniczna i należy postawić przede wszystkim na podatki konsumpcyjne, jak VAT, z którego już dzisiaj budżety państwa czerpią najwięcej dochodu.

Na szczęście wdrożenie globalnego CIT-u będzie tak bardzo rozciągnięte w czasie, że w wyniku gry różnych interesów stanie się symbolicznym instrumentem o rozmytym i nieskutecznym schemacie działania. A przynajmniej na to powinien liczyć każdy, kto uważa, że Polska musi zachować zdolności do konkurowania z innymi państwami systemem podatkowym, gdyż stanowi to po części o jej sile gospodarczej.